Законодательная власть в США

   Конституция США предусматривает возможность использования Президентом «карманного вето» (pocket veto). Любой билль, принятый палатами Конгресса и неподписанный Президентом за 10 дней (исключая воскресение) до закрытия сессии Конгресса, считается недействительным. «Карманное вето» не требует никаких действий или объяснений со стороны Президента и не может быть преодолено Конгрессом.

   Функциональное  назначение президентского вето в современном  мире изменилось. Президенты, стремящиеся  навязать свою волю Конгрессу, расточительно  применяют это полномочие как рычаг изменения или отклонения билля, пользуясь трудностью преодоления вето. В условиях широкой делегации Конгрессом Президенту своих законодательных функций президентское вето еще более укрепило возможности Президента по осуществлению фактического законотворчества. А.А. Мишин считает, что «реальная сила вето настолько велика, что президент США имеет возможность результативно воздействовать на законодательный процесс посредством одной лишь угрозы его применения».³⁵

   За  всю историю американского государства  Президент применил право вето 2515 раз, Конгресс преодолел только 104, что  составляет всего 2,5% от общего числа. Как видно преодолеть президентское вето весьма трудно. Статистика свидетельствует об огромных возможностях президента влиять на законодательный процесс. Но как считает В.В. Согрин, известный ученый, профессор МГИМО, «в новейшее время возросла… не столько негативно сдерживающая, столько позитивная законодательная власть Президента».³⁶ 
 

2.4 Президент и Конгресс в сфере военных полномочий и внешней политики

   Значительно были расширены в XX в. и конституционные военные полномочия президента как главнокомандующего. Несмотря на право Конгресса объявлять войну, президент часто по собственному усмотрению использует вооруженные силы. Если до Второй Мировой войны считались допустимыми необъявленные Конгрессом так называемые  "президентские войны" только в том случае, если имело место нападение на собственно территорию США, то в настоящее время президент без объявления Конгресса может начать военные действия, если нападение было совершено на одного из многочисленных союзников США по военным блокам.

   Без прямо выраженного согласия Конгресса в 1950 г., например, была начата война в Корее, в 1965 г. - во Вьетнаме, впоследствии произошла эскалация военных действий на территории Лаоса, Камбоджи и пр. До последнего времени США более 200 раз использовали свои вооруженные силы за рубежом, и только в 5 случаях войну объявлял Конгресс.³⁷

   Без всякого согласия Конгресса осуществляются и такие формы военного вмешательства, как посылки  военных советников, предоставление тем или иным воюющим группировкам оружия, обучение их в специальных лагерях и пр. Примером может служить необъявленная война США против Никарагуа с  помощью финансирования "контрас" за счет средств, полученных от тайной продажи оружия Ирану, ставшая причиной во второй половине 80-х. гг. нового политического скандала - "ирангейта".

   Вопрос  о роли Конгресса и пределах полномочий Президента уже ставился в предшествующие годы в связи с конфликтными ситуациями в различных регионах мира, в которые оказывались вовлеченными американские вооруженные силы. Однако решение о роли Президента и Конгресса при возникновении военных конфликтов за пределами США стало реальностью лишь на завершающем этапе войны во Вьетнаме.³⁸

   Чрезмерно возросшие  военные  полномочия  президента заставили Конгресс принять в 1973 г. Закон о военных полномочиях Конгресса, согласно которому Президент в течение 48 часов после начала санкционированных им военных действий обязывался предоставить доклад Конгрессу. В случае отказа Конгресса поддержать его он должен был прекратить необъявленную войну не позднее чем через 60 дней. Вместе с тем Конгресс давал Президенту дополнительные 30 дней, если глава исполнительной власти убедит законодателей в целесообразности его решения. В.В. Согрин пишет: «Мера Конгресса имела двоякие последствия: с одной стороны, она способствовала конституционной модели разделения властей, а с другой – оставляла Президенту возможность проводить по своему усмотрению военные операции в течение 60 дней»³⁹.

   Таким образом, Конгресс при всей жесткости формулировок его резолюции давал Президенту достаточный срок для военного маневра. Да и контроль в данном случае вряд ли можно считать эффективным, ибо сам президент определяет наличие той или иной кризисной ситуации, что редко может быть оспорено законодателем.

   Процедура уведомления Президентом Конгресса и после принятия резолюции продолжала нарушаться. Р. Рейганом, например, официально не докладывал Конгрессу ни о начале карательной бомбежки Ливана,  ни о начале  временной оккупации Гренады, не без основания полагаясь на общее мнение о невыполнимости резолюции, так как президентские действия в "кризисной ситуации" в любом случае будут поддержаны народом.

   Тотальные военные полномочия Президента пытаются оправдать не только политическими, но и юридическими соображениями. Эти  полномочия якобы проистекают из полномочий Президента как верховного главнокомандующего; из его обязанности, зафиксированной в присяге, «охранять, защищать и поддерживать Конституцию Соединенных Штатов»⁴⁰; из обязанности защищать нацию от внезапного нападения, а так же из общих подразумеваемых полномочий, вытекающих из положения главы исполнительной власти.

   Кеннеди и сменивший его на президентском посту Л.Джонсон способствовали окончательному оформлению такого феномена как имперское президентство. Оно означало монополизацию главой исполнительной власти внешнеполитических решений, ведение необъявленных войн, не санкционированные Конгрессом расходов на вооружение и военные действия.⁴¹ Путем использования "соглашений исполнительной власти" Президент может обойти конституционное требование согласия сената на заключение международных соглашений и их денонсацию. Ф. Рузвельт часто действовал не только через голову Конгресса, но и через голову государственного секретаря, не ставя их в известность о важнейших внешнеполитических акциях, например о содержании Ялтинских соглашений 1945 г. Без согласия сената путем "соглашений исполнительной власти" в 1969-1970 гг. были заключены договоры с Южным Вьетнамом, Таиландом и пр. Верховный суд отказывается признавать неконституционной данную  практику с удобной для него ссылкой на то, что это – вопрос политический.

   Положение дел резко изменилось в конце 60-х – начале 70-х годов. В это время под давлением массовых антивоенных движений, охвативших всю страну, в Конгрессе сформировалась группировка законодателей, выступивших против эскалации войны во Вьетнаме. Конгресс неоднократно принимал резолюции, призывавшие к ограничению военных действий, однако администрация Р.Никсона открыто игнорировала мнение законодательной власти. В ответ на это Конгресс приступил к разработке законопроекта, который ограничил бы военные полномочия Президента при использовании вооруженных сил США за рубежом. К началу октября 1973 г. резолюция о военных полномочиях Президента была принята обеими палатами Конгресса и после преодоления вето Президента Р.Никсона стала законом. Известный исследователь истории США В.А. Савельев считает, что принятием этого закона Конгресс, «с одной стороны,… подвел своеобразную черту под своими усилиями по кодификации военных полномочий, с другой – получил дополнительный толчок к продолжению борьбы за усиление его влияния в определении внешней и военной политики»⁴².  
 

2.5 Столкновение интересов администрации и законодателя США в финансовой сфере

   Особенно  значимой сферой столкновения интересов американской администрации и законодательного органа, их противоречий и, в конечном счете, достижения разумного  компромисса, сотрудничества является финансовая сфера, бюджет.

   Уступая президенту в сфере законодательства, Конгресс крепко держит в своих руках самое мощное орудие контроля  над исполнительной властью - бюджет и его исполнение. В соответствии с Законом о бюджете 1921 г. президент готовит проект бюджета. При этом в соответствии с принципом разделения властей президент не вправе повлиять на бюджетные расходы законодательной и судебной ветвей власти, которые устанавливаются без его оценок и предложений. Конгресс же имеет право дополнить или пересмотреть бюджетные статьи. Лишен президент и права контролировать утвержденные Конгрессом расходы по программам, касающимся социального страхования, выплат безработным и пр.⁴³

   Еще в XIX веке в США сложилось обыкновение "удержания средств", то есть право Президента по собственному усмотрению перераспределять некоторые бюджетные ассигнования или тормозить деятельность ряда фондов, отказываясь тратить деньги на утвержденные ранее цели. Особенно преуспел в этом Р. Никсон, который, вопреки мнению Конгресса, прямо закрывал отдельные каналы расходов по бюджету. ⁴⁴

   Попытка усилить свои полномочия в сфере распределения средств была предпринята Конгрессом в 1973 г., когда была создана объединенная комиссия палат Конгресса по изучению мер бюджетного контроля с целью его ужесточения. В 1974 г. был принят Закон о контроле Конгресса над бюджетными расходами, на основании которого в обеих его палатах были созданы новые бюджетные комиссии, а в 1975 г. было образовано Бюджетное управление Конгресса (БУК) с широкими полномочиями  требовать у исполнительной власти любую дополнительную информацию о расходовании средств. Усилена была роль и ранее созданного Главного контрольно-финансового управления. Закон 1982 г., признав право президента на "удержание средств", требует от него обязательного доклада Конгрессу при отсрочке использования ассигнований и его согласия при прекращении расходования средств по уже утвержденным фондам.⁴⁵

   Спор  по поводу использования бюджетных ассигнований после 1982 г. перерос в новую проблему ограничения роста бюджетного дефицита, ставшего с 30-х гг. хроническим. Бюджетный дефицит рос за счет все новых займов Министерства финансов для покрытия  национального долга, который поднимался выше определенного законом потолка. Это заставляло Конгресс принимать новые законы, опрокидывающие предельную планку расходов.

   В 1985 году перед угрозой прекращения платежей правительством по своим счетам было достигнуто соглашение о новой предельной сумме долга, но одновременно с этим был принят Закон о сбалансированном бюджете, закрепивший четкий график принятия бюджета на очередной финансовый год, в котором должны указываться общая сумма расходов, бюджетных ассигнований, предполагаемых выплат по долговым обязательствам, а также общая сумма бюджетных поступлений с возможным их увеличением или уменьшением, допускаемые пределы бюджетного дефицита, государственного долга и пр. Но главное Закон закреплял порядок автоматического действия механизма сокращения расходов, если Конгресс и президент не смогли договориться об установлении пределов бюджетного дефицита. В случае превышения (по данным Административно-бюджетного управления) пределов расходов более чем на 10 млрд. долл., президент должен издать распоряжение об их урезании. Сокращению подлежат главным образом ассигнования на оборонные программы. Они не могут затрагивать программы социальные - "мэдикейт", помощи семьям с несовершеннолетними детьми, кормящим матерям, ветеранам, выдачи продовольственных талонов и пр.

   Закон 1985 г. - пример эффективного компромиссного сотрудничества властей в установлении гибкого контроля над бюджетом, развязывающего руки и президенту, и Конгрессу в случае возникновения чрезвычайных ситуаций, кризисов, социальных потрясений. Временные границы действия Закона 1985 г. определялись 1991 г., но он действовал до последнего времени.  Благодаря устойчивому длительному росту экономики США и жестким мерам контроля в 1997 г. бюджетная система США была почти полностью сбалансирована. Бюджетный дефицит сократился в 13 раз и составил менее 23 млрд. долл., или 0,3% ВВП.⁴⁶

   Как считает В.И. Борисюк, «закон 1985 г. по существу создал новую ступень в бюджетном процессе – полуавтоматическое сокращение ассигнованных средств, в случае, если дефицит принятого бюджета превышает запланированный»⁴⁷. Согласно этому закону сокращения расходов могут проводиться только после принятия законов об ассигнованиях или резолюций, продолжающих ассигнования на уровне прошлого года. Они являются корректировкой бюджета и не могут рассматриваться  как вмешательство в определение приоритетов бюджета. Приоритеты по-прежнему определяются исполнительной и законодательной властью. Согласно Закону о сбалансированном бюджете, сокращение расходов производится в равных долях между гражданскими и военными. При этом бюджетная процедура законодательной власти остается главным механизмом Конгресса при решении экономических проблем.

ГЛАВА 3

   ПОПЫТКИ РЕШЕНИЯ ПРОБЛЕМЫ СООТНОШЕНИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ США В НОВЕЙШИЙ ПЕРИОД 

   Американские  политики и исследователи осознают опасность концентрации  громадной исполнительной и законодательной власти  в руках Президента.

   Конгресс  имеет в своем распоряжении достаточно много средств для противодействия  исполнительной власти (контроль и сопутствующие санкции за неуважение, сокращения финансирования, урезание персонала и юрисдикции). Комитеты и подкомитеты Конгресса участвуют в борьбе за полномочиями с министрами и заместителями министров департаментов. Но значительная часть этих механизмов не призвана специально противодействовать возросшему президентскому законотворчеству.

   В юридической литературе встречаются предложения возродить доктрину «неделегации». Однако эту доктрину трудно проводить в жизнь систематически. Стандартный тест для делегации – Конгресс может установить законодательным актом принцип, который лицо или уполномоченный действовать орган должны соблюдать - может вызвать много трудностей.⁴⁸ Кроме того, признание Верховным судом недействительности делегации может повлечь такой же общественный протест, который последовал за признанием недействительности положений Закона о восстановления национальной промышленности 1935 года.⁴⁹