Становление абсолютизма в России

3.2. РЕФОРМЫ  ЦЕНТРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ И  УПРАВЛЕНИЯ

Из всех преобразований Петра центральное место занимает реформагосударственного управления, реорганизация всех его звеньев.

В начале реформ старый приказной аппарат, унаследованный Петром, непретерпевал качественных изменений. Увеличение объемов управленческойдеятельности пытались компенсировать ростом числа  новых приказов,канцелярий. Но уже  в первые годы Северной войны стало ясно, чтообороты механизма государственного управления, главными элементамикоторых были приказы и уезды, не поспевали за нараставшей скоростьюмаховика самодержавной инициативы. Радикально решить эту проблему Петрпытался с помощью областной реформы - создания новых административныхобразований - губерний. Основной целью этой реформы было обеспечение армиивсем необходимым: устанавливалась прямая связь губерний с полкамиармии, распределенными по губерниям.

Областная реформа, отвечая наиболее актуальным потребностямсамодержавной власти, явилась в то же время следствием развитиябюрократической тенденции, столь характерной уже для предшествующегопериода. Именно с помощью усиления бюрократического элемента в управлении 
Петр намеревался решать все государственные вопросы. Реформа привела нетолько к сосредоточению финансовых и административных полномочий в рукахнескольких губернаторов - представителей центральной власти, но и ксозданию на местах разветвленной иерархической сети бюрократическихучреждений с большим штатом чиновников.

Подобная  же схема была заложена в идее организации  Сената, явившегосяследующим уровнем  бюрократизации высшего управления, подтверждаловозрастание значения бюрократических принципов, без  которых Петр немыслил ни эффективного управления, ни самого самодержавия как политическогорежима личной власти.

Для понимания  многих явлений в истории России необходимо подчеркнутьогромную роль государства в жизни общества. Во многом все прогрессивное иреакционное идет сверху. Для России с давних пор стало естественнымявление, когда не общественное мнение определяет законодательство, а,наоборот, законодательство формирует (и даже деформирует) общественноемнение и общественное сознание. Петр придавал огромное значение писаному законодательству, которое в его эпоху отличалось всеобъемлющейрегламентацией и бесцеремонным вмешательством в частную и личную жизнь.

Закон реализовывался лишь через систему бюрократическихучреждений. Можно говорить о создании при  Петре подлинного культаучреждения, административной инстанции. Мысль великого реформатора Россиибыла направлена, во-первых, на создание такого совершенного ивсеобъемлющего законодательства, которым была бы по возможности охвачена ирегламентирована вся жизнь подданных, во-вторых, Петр мечтал о созданиисовершенной и точной как часы государственной структуры, через которую бымогло реализовываться законодательство. Петр прилагал огромные усилия кналаживанию бесперебойной, эффективной работы созданных учреждений иглавное внимание уделял именно разработке и усовершенствованиюмногочисленных регламентационных документов, которые, по мысли ихсоздателя, должны были обеспечить эффективность работы аппарата.

Для мировоззрения  Петра было характерно отношение  к государственномуучреждению как  к воинскому подразделению, к регламенту - как к уставу, ак служащему - как к солдату или офицеру. Он был убежден, что армия -наиболее совершенная общественная структура, что она - достойная модельвсего общества, а воинская дисциплина - это то, с помощью чего можновоспитать в людях порядок, трудолюбие, сознательность, христианскуюнравственность.

Внедрение военных  принципов в гражданскую сферу  проявлялось враспространение военного законодательства на систему государственныхучреждений, а также в придании законам, определяющим работу учреждений,значения и силы воинских уставов. Для Петра были характерна сознательнаяориентация на военные образцы, желание придать государственной машине чертыграндиозной военно-бюрократической организации, созданной и действующейкак единый военный организм.

С Петровских времен армия заняла выдающееся место  в жизни русскогообщества, став его  важнейшим элементом. Утверждалось, что в России неармия была при  государстве, а,наоборот, государство  при армии.

Создание  бюрократической машины, пришедшей на смену системесредневекового управления, в основе которого лежал обычай- естественныйпроцесс, так как бюрократия - необходимый элемент структуры государствнового времени. Однако в условиях российского самодержавия, когда ничем иникем не ограниченная воля монарха - единственный источник права, когдачиновник не ответствен ни перед кем, кроме своего начальника, созданиебюрократической машины стало и своеобразной "бюрократической революцией", входе которой был запущен вечный двигатель бюрократии. Начиная с петровскихвремен он начал работать по присущим ему внутренним законам, ради конечнойцели упрочения своего положения. Многие из этих черт и принципов сделалисплоченную касту бюрократов неуязвимой и до сего дня.

В основе военно-бюрократической  системы, созданной Петром, лежалачеткая иерархичность, соподчиненность всех звеньев. Петровская эпохапримечательна окончательным оформлением самодержавия. Ликвидация последнихследов сословного представительства, создание сводов законов, закрепляющихправо личности управлять, владеть миллионами на основании своейюридически ничем не ограниченной воли с помощью бюрократической машины, -суть главных процессов, происшедших при Петре.

3.2.1. СЕНАТ

Указом 22 февраля 1711 г. был учрежден новый государственный  орган - 
Правительствующий сенат. Все его члены были назначены царем из числа егонепосредственного окружения (первоначально - 8 человек). В состав Сенатавходили крупнейшие деятели того времени. Все назначения и отставкисенаторов происходили по именным царским указам. Сенат не прерывал своейдеятельности и был постоянно действующим государственным органом. Сенатучреждался в качестве коллегиального органа, в компетенцию котороговходило: отправление правосудия, решение финансовых вопросов, общие вопросыуправления торговлей и другими отраслями хозяйства. Таким образом, Сенатбыл высшим судебным, управленческим и законосовещательным учреждением,которое выносило на рассмотрение различные вопросы для законодательногоразрешения монархом. Указом от 27 апреля 1722г. "О должности Сената" Петр Iдал подробные предписания по важным вопросам деятельности Сената,регламентируя состав, права и обязанности сенаторов, установил правилавзаимоотношений Сената с коллегиями, губернскими властями и генерал-прокурором. Издаваемые Сенатом нормативные акты не имели высшей юридическойсилы закона. Сенат принимал лишь участие в обсуждении законопроектов идавал толкование закона. Сенат возглавлял систему государственногоуправления и был по отношению ко всем другим органам высшей инстанцией. 
Коллегии ежемесячно подавали в Сенат ведомости о входящих и исходящихделах. Структура Сената складывалась постепенно. Первоначально Сенатсостоял из сенаторов и канцелярии, позднее в его составе сформировалось дваотделения: Расправная палата - по судебным делам (существовала в качествеособого отделения до учреждения Юстиц-коллегии) и Сенатская контора повопросам управления. Сенат имел свою канцелярию, которая делилась нанесколько столов: секретный, губернский, разрядный, фискальный и приказный. 
До учреждения Сенатской конторы она была единственным исполнительныморганом Сената. Определялось отделение канцелярии от присутствия, котороедействовало в трех составах: общее собрание членов, Расправная палата и 
Сенатская контора в Москве. В состав Расправной палаты входили два сенатораи назначаемые Сенатом судьи, которые ежемесячно подавали в Сенат рапорты отекущих делах, штрафах и розысках. Приговоры Расправной палаты могли бытьотменены общим присутствием Сената. Ее компетенцию определил Сенатскийприговор (4.09.1713г.), в которую входило: рассмотрение жалоб на неправоерешение дел губернаторами и приказами и фискальные донесения. Сенатскаяконтора в Москве учреждена 12 января 1722г. "для управления и исполненияуказов". В ее состав входили: сенатор, два асессора, прокурор. Основнойзадачей Сенатской конторы было недопущение текущих дел московскихучреждений к Правительствующему Сенату, а также исполнение непосредственнополученных из Сената указов, контроль исполнения указов, посылаемых Сенатомв губернии. Сенат имел вспомогательные органы, в составе которых не былосенаторов, такими органами были рекетмейстер, герольдмейстер, губернскиекомиссары. 9 апреля 1720 г. при Сенате была учреждена должность ради 
"приема челобитен", получившая (1722г.) название рекетмейстера, вобязанности которого входил прием жалоб на коллегии и канцелярии. Еслижаловались на волокиту - рекетмейстер самолично требовал ускорения дела,если были жалобы на "неправосудие" коллегий, то рассмотрев дело ондокладывал его Сенату. В январе 1722 г. последовало назначение на должностьгерольдмейстера, в обязанности которого входило составление списков всегогосударства, дворян, наблюдением за тем, чтобы от каждой дворянской фамилиив гражданской службе было не более 1/3. 16 марта 1711г., в связи сперераспределением компетенции органов государственного управления (послегубернской реформы), Сенат ввел должность губернских комиссаров, которыеследили за поместными, военными, финансовыми делами, набором рекрутов,содержанием полков. Они занимались непосредственно отправлением указов,присылаемых Сенатом и коллегиями. Учреждение Сената было важным шагомскладывания бюрократического аппарата абсолютизма. Сенат являлся послушныморудием самодержавия: сенаторы были лично ответственны перед монархом, а вслучае нарушение присяги, наказывались смертной казнью, опалой, отрешениемот должности, денежными штрафами.

3.2.2. ИНСТИТУТ  ФИСКАЛОВ И ПРОКУРАТУРЫ

Учреждение  института фискалов и прокуратуры  в системе органовгосударственной власти в I четверти ХVIII в. было одним  из явленийсвязанных с развитием  абсолютизма. Указами от 2 и 5 марта 1711г.предполагалось "учинить фискалов во всяких делах". Фискалитет создавалсякак особая отрасль сенатского управления. Глава фискалов (обер-фискал)состоял при Сенате, который "ведал фискалов". Одновременно фискалы были идоверенными лицами царя. Последний назначал обер-фискала, который приносилприсягу царю и был ответственен перед ним. Указ от 17 марта 1714 г. наметилкомпетенцию фискалов: проведывать про все, что "ко вреду государственномуинтересу быть может"; докладывать "о злом умысле против персоны еговеличества или измене, о возмущении или бунте", "не вкрадываются ли вгосударство шпионы", а также борьба со взяточничеством и казнокрадством. 
Основной принцип определения их компетенции - "взыскание всех безгласныхдел". Сеть фискалов расширялась и постепенно выделились два принципаформирования фискальства: территориальный и ведомственный. Указом 17 марта 
1714г. предписывалось в каждой губернии "быть по 4 человека в том числепровинциал-фискалам из каких чинов достойно, также и из купечества". 
Провинциал-фискал наблюдал за городовыми фискалами и один раз в год 
"учинял" контроль за ними. В духовном ведомстве во главе организациифискалов стоял протоинквизитор, в епархиях - провинциал-фискалы, вмонастырях инквизиторы. Со временем предполагалось ввести фискальство вовсех ведомствах. После учреждения Юстиц-коллегии фискальские дела перешли вее ведение и попадали под контроль Сената, а с учреждением должностигенерал-прокурора фискалы стали подчиняться ему. В 1723г. был назначенгенерал-фискал, который был высшим органом для фискалов. В соответствии суказами (1724 и 1725гг.) он имел право требовать к себе любое дело. Егопомощником был обер-фискал. На практике фискалы не всегда выполняли своизадачи, т.к. сами они были частью бюрократического аппарата.

Первым законодательным  актом о прокуратуре был указ от 12 января 
1722г.: "быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также вовсякой коллегии по прокурору...". А указом от 18 января 1722г. учрежденыпрокуроры в провинциях и надворных судах. Если фискалы находились частичнов ведении Сената, то генерал-прокурор и обер-прокуроры подлежали судусамого императора. Прокурорский надзор распространялся даже на Сенат. Указот 27 апреля 1722г. "О должности генерал-прокурора" устанавливал егокомпетенцию , в которую входило: присутствие в Сенате ("смотреть накрепко,дабы Сенат свою должность хранил.."), осуществление контроля за фискалами, 
"и ежели что худо будет немедленно доносить Сенату". Генерал прокурор имелправо: ставить вопрос перед Сенатом для выработки проекта решения,представляемого императору на утверждение, выносить протест иприостанавливать дело, сообщая об этом императору. Прокурор коллегииприсутствал на заседаниях коллегий, чтобы "в судах и расправе правильно инелицемерно поступали", осуществлял надзор за работой учреждения,контролировал финансы, рассматривал донесения фискалов, проверял протоколыи другую документацию коллегии.

3.2.3. КОЛЛЕГИИ

1717-1719 годы  были подготовительным периодом  становления новыхучреждений - коллегий. До 1719г. президенты коллегий должны были сочинятьрегламенты и не вступать в дела. Образование коллегий вытекало изпредшествующего приказного строя, т.к. большинство коллегий создавалось набазе приказов и являлись их правопреемниками. Система коллегий не сложиласьсразу. По указу 14 декабря 1717г. было создано 9 коллегий: Военная, Берг, 
Ревизион, Иностранных дел, Адмиралтейская, Юстиц, Камер, Штатс-контор, 
Мануфактур. Всего к концу 1-ой четверти ХVПв. существовало 13 коллегий,которые стали центральными государственными учреждениями, формируемыми пофункциональному принципу. Генеральный регламент коллегий (1720г.)устанавливал общие положения управления, штаты и порядок делопроизводства. 
Присутствие коллегии составляли: президент, вице-президент, 4-5 советников, 
4 асессора. Штат коллегии состоял из секретарей, нотариуса, переводчика,актуариуса, копиистов, регистраторов и канцеляристов. При коллегиях состоялфискал (позднее прокурор), который осуществлял контроль за деятельностьюколлегий и подчинялся генерал-прокурору. Коллегии получали указы только отмонарха и Сената и имели право не исполнять указы последнего, если онипротиворечили указам царя. Коллегии выполняли сенатские указы, присылаликопии своих решений и доклады о своей деятельности в Сенат.

Коллегия  иностранных дел заменила собой  Посольскую канцелярию. Еекомпетенция  была определена указом от 12 декабря 1718г., в которую входиловедать "всякими  иностранными и посольскими делами", координироватьдеятельность дипломатических  агентов, заведовать сношениями и переговорамис иностранными послами, осуществлять дипломатическую переписку. 
Особенностями коллегии являлось то, что в ней "никаких судных дел несудят".

На Военную  коллегию возлагалось управление "всеми  воинскими делами":комплектование регулярной армии, управление делами казачества, устройствогоспиталей, обеспечение армии. В системе Военной коллегии находиласьвоенная юстиция, состоящая из полковых и генеральных кригсрехтов.

Адмиралтейская  коллегия ведела "флот со всеми морскими воинскимислужители, к тому принадлежащими морскими делами и управлениями" ируководствовалась в своей деятельности "Регламентом о управленииадмиралтейства и верфи" (1722) и "Регламентом морским". В ее состав входили 
Военно-морская и Адмиралтейская канцелярии, а также Мундирная, 
Вальдмайстерская, Академическая, Канальная конторы и Партикулярная верфь.

Малороссийская  коллегия была образована указом от 27 апреля 1722г., сцелью "Ограждать малороссийский народ" от "неправедных судов" и "утеснений"налогами на территории Украины. Она осуществляла судебную власть, ведаласборами податей на Украине. В последние годы существования основными еецелями была ликвидация самоуправления и прежних органов власти.

Камер-коллегия должна была осуществлять "высшее надзирание" за всемивидами сборов (таможенные пошлины, питейные сборы), наблюдала захлебопашеством, собирала данные о рынке и ценах, контролировала соляныепромыслы и монетное дело. Камер-коллегия имела свои органы: в провинциях -конторы камерирских дел, в дистриктах - учреждения земских комиссаров.

Штатс-контор-коллегия по регламенту 1719г. осуществляла контроль загосударственными расходами, составляла государственный штат (штатимператора, штаты всех коллегий, губерний, провинций). Она имела своипровинциальные органы - рентереи, которые являлись местными казначействами.

Ревизион-коллегия должна была осуществлять финансовый контроль заиспользованием государственных  средств центральными и местными органами 
"ради порядочного в приходе и расходе исправления и ревизии всех счетныхдел". Ежегодно все коллегии и канцелярии присылали в коллегию счетныевыписки по составленным ими приходным и расходным книгам и в случаенесходства судили и наказывала чиновников за преступления по доходам исчетам. В 1722г. функции коллегии были переданы Сенату. В круг обязанностей

Берг-коллегии входили вопросы металлургической промышленности,управление монетными  и денежными дворами, закупка  золота и серебра заграницей, судебные функции в пределах ее компетенции. Была создана сетьместных органов: Московский обер-берг-амт, Казанский берг-амт, Керченскийберг-амт. Берг-коллегия была объединена с другой - Мануфактур-коллегией "посходству их дел и обязанностей" и как одно учреждение просуществовало до 
1722г.

Мануфактур  коллегия занималась вопросами всей промышленности, исключаягорнодобывающую, и управляла мануфактурами Московской губернии, центральнойи северо-восточной части Поволжья и Сибири. Коллегия давала разрешение наоткрытие мануфактур, обеспечивала выполнение государственных заказов,предоставляла различные льготы промышленникам. Также в ее компетенциювходило: ссылка осужденных по уголовным делам на мануфактуры, контрольтехнологии производства, снабжение заводов материалами. В отличие от другихколлегий она не имела своих органов в провинциях и губерниях.