Советское административное право

    Систему советского административного права  представляла Общая и Особенная  части.

     Общая часть включала нормы, касающиеся всех отраслей и сфер управления. В состав ее входили административно-правовые институты (запрещающие):

-    принципы государственного управления;

-    правовое положение (статус) граждан  в управлении;

-    правовое положение органов государственного  управления;

-    правовой статус общественных  организаций;

-    государственную службу и статус  служащих;

-    формы  и  методы  государственного  управления,   большая  часть   которых   "традиционно"составляют  нормы административной ответственности.

     В общую часть также входили  административно-процессуальные нормы  по процедуре принятия актов и  иных процессуальных действий; нормы  о способах обеспечения законности в советском государственном  управ-лении.

Особенная часть, - нормы, регулирующие отношения  в отдельных отраслях и сферах управления:

-    в области народного хозяйства;

-    социально-культурного строительства;

-    административно-политической деятельности;

-   планирования, ценообразования, финансов  и кредита, учета и других  видов межотраслевой деятельности.

     В годы реформ М. С. Горбачева обнаружился  глубочайший кризис государственного управления, несовершенство которого привело, в качестве одной из причин, к гибели Советской власти и развала  СССР. Кризис отрицательно сказался на всей системе административного  права РСФСР.

    Прежде  всего, в качестве наглядности обсуждаемого вопроса, остановимся на старой советской  проблеме выражения в законе оснований  и пределов уголовной и административной ответственности. Советскому законодательству были известны правовые нормы установления ответственности за выражение своих взглядов и убеждений, за их пропаганду. Подобное проявление сохраняло место и в период кризиса и распада СССР.

     Вообще, необходимо отметить, что в законодательстве союзных республик 1990 - 93 годов, проявилась тенденция к принятию правовых норм, устанавливающих уголовную и  административную ответственность, с  некорректно сформулированными  составами правонарушений. Эта тенденция  проявилась настолько отчетливо, что  Комитет конституционного надзора  СССР на заключительном этапе своей  деятельности был вынужден принять  в связи с этим специальное  Постановление о регламентации  оснований и пределов ответственности  за преступления и административные правонарушения от 29 ноября 1991 года, обращая  внимание на недопустимость подобного  рода критики.

     В РСФСР эта тенденция проявилась в принятии Закона о взаимоотношениях Советов народных депутатов и  исполнительных органов в период проведения экономической реформы  от 10 октября 1990 года, установившего штраф  до  10 тысяч рублей за "умышленное невыполнение законодательных актов РСФСР и республик, входящих в состав РСФСР, должностными лицами, не содержащее состава преступления".

     Такие формулировки и их появление стало  следствием распада и ослабления государственного управления, несовершенства административных норм. Кроме того, формулировки законов, как "активное препятствование выполнению требований", "открытое гражданское неповиновение", "непринятие мер по устранению причин", "умышленное неповиновение и невыполнение законодательных актов" и т.п., настолько широки и не определены, что открывали и в репрессиях 1930 - 40-х годов и 1990-х годов безграничный простор для усмотрения состава  правонарушения, создают условия  для произвола со стороны как  судов, так и государственных  органов.

     Нередки случаи в переходный "реформаторский" период СССР, когда пределы уголовной  и административной ответственности  смещаются не только в сторону  установления уголовной ответственности  за административное правонарушение, а наоборот, заменяются административной ответственностью без достаточных  оснований уголовной ответственности  за деяния, представляющие большую  общественную опасность³.

    Так, Верховный Совет СССР 2 апреля 1990 года принял Закон об усилении ответственности  за посягательство на национальное равноправие  граждан и насильственные нарушения  территории СССР. Согласно ст. 3 этого Закона установлено, что действия по созданию объединений граждан, направленные на возбуждение национальной розни и вражды, применение насилия на национальной, расовой, религиозной основе, а также активное участие в их деятельности влекут наложение административного ареста (!) на срок до 15 суток⁴.

     Таким образом, декриминализация посягательств  на национальное и религиозное равноправие, связанная с объединениями граждан, направленная на разжигание национальной вражды и розни, все-таки произошла. Пределы уголовной и административной ответственности, границы между  ними определяются не всегда правильно.

     В 1993 году и до настоящего времени  еще имеют место единичные  факты подобных несоответствий, но число их может возрасти. Законодателю необходимо в процессе подготовки нормативного акта, регулирующего смежные правовые отношения, точно определять состав административного правонарушения и состав преступления, а также  и размер санкции по соответствию положениям каждой отрасли в отдельности. 
 
 
 

2. Развитие советской науки административного права.

    Наука советского административного права  берет свое начало с процесса становления  и развития советского государства  и права 1917 - 20-х годов. В советский период наука административного права стала формулироваться с возникновением государственного управления и административного права, как отрасли права, регулирующего управленческие отношения. Вместе с тем ее развитие в первые годы советской власти не было достаточно активным.

     Советское государство с начала марта 1918 года - до конца 1918 года основное свое внимание сосредоточило на проблемах экономического, военно-политического характера  и государственного управления. В  первые годы существования Советов  в России продолжали действовать  административные нормы дореволюционной (царской) России. Объем нормативного материала значительно возрос в  годы Февральской революции 1917 года, в законодательстве которой были намечены пути решения возникших  проблем в государственном управлении.

    Особенность советской модели организации науки  определялось ее формированием в  условиях авторитарного централизованного  государства. Партийно-государственная  направленность создания необходимых  условий для развития практически  всех крупных отраслей знаний, концентрации научных ресурсов на основных направлениях научно-технического прогресса. Ведомственный  подход к реализации государственных  планов обусловил формирование академического, вузовского секторов науки. Был развернут целый комплекс научных исследований в различных отраслях, в том числе и гуманитарных дисциплин.

     Вместе  с тем положительные результаты отечественной науки были получены дорогой ценой. Жесткая централизованная система управления в науке приводила  к утрачиванию возможности свободного развития научного процесса. В отдельных  случаях усматривалась консервация  структуры сети научных учреждений, насаждались авторитарные методы управления.

     В условиях складывавшейся и закреплявшейся диктатуры пролетариата и большевистской партии, ВЦИК и СНК приступили к  формированию центров научных исследований, в первую очередь с создания общегосударственного научного центра⁵.

В 1918 году роль такого центра взяла на себя сформированная Социалистическая академия общественных наук, состоявшая из двух секций: научно-академической и учебно-просветительской.

     Академия  делилась на несколько разрядов: политико-юридический, социально-экономический, финансово-экономический и другие. В состав бюро политико-юридического отдела вошли с декабря 1918 года,                        Е. Б. Пашуканис, М. А. Рейснер, Е. Н. Тарковский, Э. Р. Тетернборн и другие. На базе академии рядом государственных деятелей и учеными юристами: П. И. Стучка,  А. Г. Гойхбарг, И. Ю. Козловский, М. А. Рейснер, Е. Б. Пашуканис, А. Я. Вышинский и другие взялись за разработку трудов К. Маркса, Ф. Энгельса и В. Ульянова (Ленина), подготавливая совершенно иную теоретико-методологичес-кую базу будущих исследований.

     В 1925 года группа марксистов-юристов во главе с П. И. Стучкой, Е. Б. Пашуканисом и другими сформировали программу "Наши Задачи", в которой провозгласили воинствующие против "буржуазной юриспруденции" лозунги, положив в основу программы революционно-диалектический метод.

     К этому времени в стране органами Советской власти уже была проведена "работа" по высылке большой  группы ученых-юристов, осуществлен  был разгром юридического факультета Московского университета, профессорско-преподавательский состав которого выступил против антинаучных методов и разгрома науки.

    К 1927 - 28 годам в составе юридической  секции осталось лишь 23 действительных члена и 6 членов (соревнователей). Первые материалы работы советских ученых публиковались в ряде периодических изданий, таких как "Революция права", "Советское строительство" и другие.

    Следует отметить определенный период пассивного процесса науки административного  права. В начале 1930-х годов разработка проблем науки административного права была прекращена под предлогом отмирания права. Исключено было преподавание курса административного права в юридических учебных заведениях, что явилось результатом распространения ошибочной "идеи" отмирания права в период строительства социализма, которая разделялась в тот период многими юристами. Ошибочность этой теории впоследствии оказалось очевидной.

    Интенсивность развития науки административного  права отмечается после Великой  Отечественной войны. Начиная с 1946 года издается большое количество учебников, учебных пособий, монографий, других работ по административному праву. Велась разработка важнейших проблем  административного права, вопросов частного и отраслевого характера.

    В методологическую основу науки советского административного права были положены антинаучные принципы (партийность, идейность, классовый подход к изучению явлений с целью разоблачения реакционной сущности буржуазного административного права). Являясь органической частью марксистско-ленинского учения о государстве и праве, теоретическую базу составили труды классиков марксизма-ленинизма. Подобный подход к определению науки административного права в СССР сохранялся до начала 1990-х годов.

    В последнее десятилетие, предшествовавшее распаду СССР, на определение приоритетных направлений фундаментальной науки  огромное влияние оказывали ведомственные  интересы, зачастую подавлявшие объективные  потребности развития науки, экономики  и общества.

    Следует отметить, что первые публикации по административному праву в СССР появляются в начале 1920-х годов. В  Академии Наук на секции советского строительства  среди прочих научных докладов был  подготовлен и опубликован доклад на тему "Административный Кодекс".

    Среди первых исследователей административного  права к концу 1920 - 30-х годов  следует назвать С. М. Берцинского, С. С. Болтинова, И. Н. Ананова, М. Е. Климова, А. А. Мымова, С. С. Кравчука, С. С. Студеникина,                 А. М. Турубинера. Исследования касались определения предмета, понятия, целей и задач административного права. Наибольший интерес привлекла тема выявления причин сохранения элементов бюрократизма в деятельности аппарата государственного управления, разработки проблем борьбы с бюрократизмом, выработки рекомендаций по совершенствованию государственного аппарата. Вышли в свет издания, касающиеся государственного управления Е. Б. Пашуканиса, М. П. Карева, В. Ундревича.

    В 1935 - 40 годах увеличился состав проблем, обсуждаемых в административном праве. Естественно, принятие Конституции 1936 года повлекло за собой более дробную специализацию государственно-правовой проблематики. По решению Президиума АН СССР от 5 октября 1936 года появился Институт государства и права АН СССР. После реорганизации в составе его секций имела место секция "Государственное и административное право". В 1938 году штат института насчитывал 100 человек, в 1939 - 129 человек, к 1940 году в составе института было два академика, три члена-корреспондента, 16 профессоров и 10 кандидатов наук. Общее численное возрастание кадров не говорит еще об увеличении в этом штате ученых, защитивших свои диссертации. Заметим, что круг проблем, постановка интересной проблематики, выходящей за рамки официальной идеологии, возможность вести международное научное сотрудничество, было узким и практически невозможным.

    Увеличение  объема исследований по административному  праву происходит всплесками научных  дискуссий, состоявшихся в 1938 - 41 годах  и 1956 -1959 годах. Попытки ряда ученых выдвинуть идею системы административного права на основе концентрации норм административного права вокруг субъектов (органов государственного управления, государственных служащих, общественных объединений и граждан) не встретило поддержку и столкнулась с серьезной "разоблачительной критикой" отдельных ученых.46