Советское административное право

    Введение

    За  первые годы советской власти накопилось большое количество нормативных  актов, что послужило толчком  для осуществления, в частности, кодификации административного  права. Кодификационные работы начинаются в 1922 году, когда и была детально разработана примерная схема  Кодекса административного права  УССР. В октябре—ноябре 1924 года проект Административного кодекса УССР был внесен в комиссию по рассмотрению законодательных предложений. В  ее состав входили руководящие работники  НКВД, ВСНХ, НКЮ, ГПУ, прокуратуры, политконтроля  Государственного политического управления республики и т. п. Доработанный проект 12 октября 1927 года был утвержден  в качестве кодекса и введен в  действие с 1 февраля 1928 года.

    Административный  кодекс содержал 528 статей, объединенных предметом ведения в 15 разделов, которые, в свою очередь, делились на главы и статьи. Первый раздел «Общие положения» определял основы деятельности административных органов республики: классовый подход, соблюдение революционной  законности, демократические принципы и связь с массами, профилактическая деятельность, соблюдение культурных и бытовых прав меньшинств и т. п. Следующие разделы были расположены  в такой последовательности: II —  «Административные акты», III — «Средства административного воздействия», IV — «Иные административные меры принудительного характера», V — «Трудовая повинность по предупреждению стихийных бедствий и борьбы с ними», VI — «Обязанности населения по охране общественного порядка», VII — «Гражданство УССР, порядок его приобретения и утраты», VIII — «Регистрация и учет движения населения», IX — «Общества, союзы, клубы, съезды, собрания, манифестации», X — «Правила о культах», XI — «Публичные мероприятия», XII — «Использование государственного флага УССР и печатей», XIII — «Надзор административных органов в сфере промышленности», XIV — «Надзор административных органов в сфере торговли», XV — «Порядок обжалования действий административных органов».

    Этот  кодекс был необходим в свое время  и позволял регулировать все разнообразие общественных отношений, возникающих  в связи с организацией и деятельностью  административных органов. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1. Становление административного  права в РСФСР.

    В результате государственного переворота 25 октября 1917 года и победы Советской  власти в центре (Петроград, Москва) и на местах в действие была приведена  политико-правовая доктрина "слома" старого государства и государственного управления.

    Вторым  Всероссийским съездом Советов 25 октября 1917 года была провозглашена  власть Советов, и высшим государственным  органом страны стал Всероссийский  съезд Советов рабочих и солдатских депутатов. На съезде был переизбран ВЦИК, сформированный Первым съездом  Советов летом 1917 года, и сформировано правительство Советской России - Совет Народных Комиссаров. Единственной формой власти в России были провозглашены  Советы.

    На  съезде были приняты первые правовые акты, имевшие конституционное значение, положившие начало декретированию государственного управления в том числе. Ноябрьским актом 1917 года Декретом ВЦИК и СНК  об уничтожении сословий и гражданских  чинов была ликвидирована старая система общественного строя, церковь  отделена от государства, в армии  образованы революционные комитеты¹.

    После проведенных в ноябре 1917 года выборов  в Учредительное Собрание и поражения  большевиков в ВЦИК   3 января 1918 года принял декрет "О признании  контрреволюционным действием всех попыток присвоить себе функции государственной власти", возложив на СНК (правительство) право подавлять такие попытки всеми средствами. На следующий день после открытия работы Учредительного Собрания правительственные войска разогнали этот орган. После роспуска Учредительного Собрания единственным высшим органом власти в стране стал Всероссийский съезд Советов.

     Вопросы государственного управления с первых дней существования Советской власти стали решаться и ВЦИК и СНК  почти в равной мере. Большевики отвергли "буржуазные предрассудки" разделения властей и другие важнейшие  принципы правового государства. В  стране установилась диктатура пролетариата.

     В структуру СНК, согласно декрета  от 27 октября 1917 года, вошли наркоматы  внутренних дел, земледелия, труда, по делам военным и морским, торговли и промышленности, народного просвещения, финансов, иностранных дел, юстиции, продовольствия, почт и телеграфов, по делам национальностей и железнодорожному транспорту.

     Право по замене членов правительства, контролю за деятельностью комиссаров СНК  было возложено на ВЦИК. В экстренных случаях (а подобных в годы гражданской  войны было немало) СНК мог издавать декреты (законы) без предварительного их обсуждения во ВЦИК. Последний утверждал  лишь эти декреты, если они имели  общегосударственное значение.В  результате таких полномочий СНК  в Советской России получило место "декретная чехарда".

     К середине 1918 года и далее число  наркоматов росло. Были образованы НК государственного контроля, промышленности и торговли, БСНХ, местного самоуправления, государственных имуществ и т.д. Только с октября 1917 года до июля 1918 года (до принятия Конституции РСФСР) ВЦИК принял более 100 декретов, постановлений  и другие актов. За этот же период СНК принял около 600 правовых актов. Отсутствие должного контроля со стороны ВЦИК за правотворчеством СНК нередко вызывало острейшую критику со стороны оппозиционных фракций. Левые эсеры требовали отмены законотворческой функции органа исполнительной власти, которым являлся СНК.

     Объективно  в работе ВЦИК и СНК в вопросах государственного управлений сложился параллелизм, который привел лишь к  слиянию ряда отделов ВЦИК с отделами (наркоматами) СНК, но не решил проблемы законотворчества. Вместе с тем в  основе этих требований лежала идея о  недопустимости разделения властей  в государственном аппарате "пролетарской диктатуры" и о необходимости  их слияния в одной "работающей корпорации".

     Система власти, на местах в целом, сложилась  за период с октября 1917 года по февраль 1918 года Советы на местах вооруженным  и мирным путем захватывали власть, проводили в жизнь декреты  центральной власти, создавали судебные органы, осуществляли налоговую и  ревизионную деятельность, породившую значительные беззаконие и произвол.

     Местные Советы сами определяли структуру и  направления деятельности своих  исполнительных органов - отделов, секций, комиссий, комиссариатов, наделяя их разными функциями и компетенцией, смешивая административно-правовые нормы  с государственной деятельностью  и уголовной "революционной" юрисдикцией. Попытка унификации деятельности Местных  Советов по инструкции НКВД определила принципы организации местного самоуправления в конце декабря 1917 года. В этих документах содержался призыв "овладеть аппаратом местного самоуправления, захватывая все правительственные  учреждения".В результате таких  предписаний городские и земские  органы местного самоуправления (созданные в 60 - 70-х годах XIX века) либо ликвидировались по политическим соображениям как враждебные, либо ставились под контроль местных Советов. Земские управы часто превращались в отделы местных Советов по управлению местным хозяйством. Объединение Советов солдатских и рабочих депутатов с Советами крестьянских депутатов на местах приводило к ликвидации низовых земских органов.

    Государственно-партийный  аппарат широко опирался в 1917 - 1920-х  годы на меры широкой политической репрессии и внесудебной расправы. За мелкие правонарушения и проступки  наказание предусматривалось в  уголовном порядке вплоть до расстрела. В этом направлении широкое применение получили органы ВЧК и ревтрибуналы, уполномоченные "по борьбе с деревенской  буржуазией", продотряды и т.п. Деятельность всех органов государственного управления на все время существования Советской  власти осуществлялось под контролем  партийных органов большевиков.

     После принятия Конституции РСФСР 1918 года - принципа государственного управления -структура государственных органов  всех республик была построена по аналогии с системой органов власти РСФСР. С декабря 1920 года. Президиум  ВЦИК официально наделялся законодательными правами.

     Гражданская война и кризис диктатуры пролетариата усилил чрезвычайщину и появление  органов управления, наделенных чрезвычайными  полномочиями. В феврале и марте 1920 года ВЦИК принял Положение о  сельских Советах и волостных, исполнительных комитетах, сформировав новое низовое звено советской системы, наделив их также карательными полномочиями².

     На  исходе гражданской войны в РСФСР  концентрация власти внутри партии совпадает  с концентрацией власти в государственных  органах: одни и те же люди управляют  делами партии и государства. Все  оппозиционные течения были уничтожены в конце 1920-х - середине 30-х годов  Большевистская репрессивная политика проявила себя в коллективизации  сельского хозяйства в 1930-х годах. Административно-правовая деятельность в РСФСР в годы раскулачивания и создания колхозов превратилась в  уголовно-правовую репрессию. В законодательстве, регулировавшее ход административных репрессий, наряду с постановлениями  ВЦИК и распоряжениями СНК, стали  широко применяться в качестве определяющих и направляющих актов-резолюций, постановления  и решения ЦК ВКП(б). Партия напрямую стала осуществлять функции управления, в обход положений Конституции 1924 и 1936 годов.

    Для ликвидации "кулачества" были сформированы "тройки", в которые входили  первый секретарь комитета партии на местах, председатель исполкома и  начальник ОГПУ. Широкое применение имели арест, высылка, конфискация  имущества.

     Подобная  государственная политика нашла  отражение в законодательстве СССР. Например, в Постановлении ЦК ВКП(б) и СНК СССР "О мерах охраны общественных земель колхозов от разбазаривания", этими органами были установлены (исключая хищение) за административные проступки  уголовная ответственность. Подобное усиление и смешение размеров санкций  за административные правонарушения, и включение их в пределы уголовной ответственности с постоянным усилением к 1940-м годам, порождала широкую государственную репрессию.

    Следовательно, в ходе подготовки подобных актов  Советское правительство и ВКП(б) преследовали идеолого-политические цели. Юридическая техника этих постановлений  далека от совершенства, нарушены оказались  важнейшие принципы, в том числе  принцип юридической ответственности - соответствие наказания и иных мер государственного принуждения  тяжести совершенного правонарушения.

    Подобного рода кризисная ситуация с административно-правовыми  отношениями в стране стала более  или менее совершенствоваться к 1960 - 70 годам.

    В ходе реформ законодательства Союза  ССР 1958 года по гражданскому, уголовному и процессуальному праву были приняты Основы законодательства Союза  ССР и союзные республик об административных правонарушения (1980) и в этой связи в республиках  начался процесс разработки республиканских кодексов. В РСФСР Кодекс об административных правонарушениях был принят в 1984 году.

    Результаты  многолетних исследований проблем  административной ответственности  в СССР, принятие Конституции СССР 1977 года и последующего совершенствования  развитию правовой теории и практики ее применения, способствовали разработке и появлению этого кодекса. В  них (союзном и республиканском  законодательстве) была осуществлена давно необходимая кодификация  обособленной группы мер, регулирующих вопросы административной ответственности, полномочия субъектов административной юрисдикции и производства по делам  об административных правонарушениях. Вместе с тем, совокупность названных норм традиционно, как и до сих пор в РФ, продолжает рассматриваться как основная часть административного права.

    Советское административное право стало более  упорядоченно различать основные формы  государственной деятельности; деятельность органов государственной власти, государственное управление, правосудие, прокурорский надзор.

    Советское государственное управление существовало в интересах построения коммунистического  общества, теоретической основой  которого были труды классиков марксизма-ленинизма. К основным принципам советского государственного управления относились: руководство со стороны КПСС (согласно ст. 6. Конституции СССР 1977), участие  народных масс в государственном  управлении, демократичность, плановость.

    Понятие советского административного права, как одной из отраслей социалистического  права, определялось как система  юридических норм, регулирующих общественные отношения в сфере государственного управления в целях осуществления  задач коммунистического строительства. К источникам административного  права СССР относились: Конституция  СССР, законы СССР, систематизированные  законы (основы, кодексы), указы Президиума Верховного Совета СССР и республик, постановление Совета Министров  СССР и союзных республик. К "специфическим" источникам административного права  в СССР относили также - совместное постановление ЦК КПСС и Совета Министров  СССР, принимаемые по наиболее важным вопросам государственного управления. Следовательно, традиции первых декретов советской власти остались существовать в СССР и в 1970 -80-х годах.