Реформы Петра 1

       В соответствии с этим в процессе отсутствует  деление на предварительное производство и производство дел непосредственно  в суде.

       Определенным  диссонансом к предшествующему  законодательству звучит именной указ от 5 ноября 1723 г. «О форме суда». Этот указ отменяет розыск и делает суд единственной формой процесса.

       Уголовное дело возбуждается всегда в суде первой ступени, т. е. в уездном суде, городовом  магистрате или нижней расправе. Эти  органы вправе и решать дела, но в  пределах своей компетенции. Из их ведения исключены преступления, за которые может последовать смертная или торговая казнь, а также лишение чести. Производство по таким делам передается в суды второй ступени, т. е. в верхний земский суд, губернский магистрат или соответственно в верхнюю расправу.

       В этом случае суды первой ступени выступают  как следственные органы. Суды второй ступени, разобрав дело по существу, выносят  приговор, но при этом обязательно  посылают его на ревизию в палату уголовного суда.

       Суммируя  вышесказанное, можно утверждать, что судебная реформа, предпринятая Петром, в наибольшей степени среди прочих государственных реформ носила противоречивый характер. В частности, тенденция к увеличению удельного веса розыска в ущерб суду явилась шагом назад в развитии отечественной судебной системы. Кроме того, рассмотрение политических и уголовных дел, гражданско-правовых споров в единой форме розыска приводило к злоупотреблениям судей. Поэтому Петр I Указом «О форме суда» 1723 г. восстановил судебный процесс с его состязательностью, устностью и непосредственностью, хотя и с несколько большей ролью суда и некоторыми ограничениями прав сторон. Розыскная форма судебного процесса сохранялось только для рассмотрения дел о государственной измене, бунте и «злодействе». Под последним термином понимались дела о богохульстве, совращении в раскол, убийстве, разбое и татьбе с поличным. Однако вскоре дела «доносительные» и «фискальные» (о казнокрадстве) тоже стали рассматриваться в форме розыска. Основная масса уголовных дел стала решаться в порядке розыска, а по правилам состязательного процесса (по Указу «о форме суда») - лишь мелкие уголовные дела и гражданско-правовые споры.

ПОЛИЦЕЙСКАЯ РЕФОРМА 

Возвратившись из-за границы в октябре 1717 г., Петр I учреждает коллегии, среди которых, однако, не было полицейской. При создании российской полиции не копируется ни один из зарубежных аналогов.

Создание первых учреждений регулярной полиции при  Петре I происходит в городах, где  было значительное скопление населения, обостренные социальные отношения, высокий интерес правящих кругов к порядку, и при этом отсутствовала саморегуляция сельской общины. Начинается это с «Санкт- 
Петербурга». Возведение новой столицы стимулировалось жестким принуждением к застройке, благоустройству и заселению ее. Детальное регулирование строительства, скопление больших масс неукоренившегося трудового, преимущественно мужского населения, вызывали необходимость совершенствования управления вообще и полицейского особенно. Именно в ней, как правило, вводилось все новое. Единое и непосредственное управление новой столицей не было сформировано. Занятый важными общегосударственными делами, особенно военными, часто бывая в отъезде, петербургский губернатор 
А.Д.Меншиков не мог уделять должного внимания управлению центральным городом своей губернии.

Создание общей  регулярной полиции, в корне изменявшее организацию правоохранительной деятельности государства в городах России, происходило в процессе реформирования всего государственного механизма, права и социально-сословных отношений  в конце XVII — первой четверти XVIII в. Страна вступила в позднефеодальный период общественно-экономического развития, когда при сохранении феодальных порядков происходил скачок в развитии промышленности и торговли, поощряемых государственной политикой меркантилизма. Интенсивно строились новые города, прокладывались каналы, сооружались морские и речные порты, европеизировалась культура, переводилось на светскую основу просвещение, продвигалась вперед наука. В результате активной внешней политики, длительных и тяжелых войн России вышла к удобным для судоходства морям, усилились ее международные позиции. Вместе с тем бурное развитие страны тяжким бременем легло па народ, который отвечал сопротивлением: от распространения «ересей» и бегства с принудительных работ и службы до широкомасштабных вооруженных движений.

Абсолютистское  государство с его единодержавием, строго централизованным управлением, разветвленным военизированным  механизмом и регулярной армией должно было защищать коренные интересы феодалов (владение землей и власть над крестьянами), ведя соответствующую внутреннюю и внешнюю политику. Для утвердившегося политического режима были характерны следующие черты: всеобъемляющее регулирование социальной жизни, грубое прямое принуждение к исполнению регламентов; тотальный контроль за подданными; очень широкие полномочия административных органов, их неограниченное право вмешиваться в жизнь людей. Все это выступало объективной основой для создания принципиально нового полицейского аппарата.

Полицейская деятельность в современном ее понимании характерна для любого государства, создает оно для этого специальные органы или нет. В периоды раннего и зрелого феодализма полицейские функции выполняли практически все органы управления (в отношении подвластного им населения и на подведомственных территориях), постоянно или временно уполномоченные ими на то лица, вооруженные силы.¹ Слабая расчлененность государственного механизма, незавершенность специализации отдельных его частей, исполнение полицейских, как и судебных, функций органами управления общей компетенции были вполне характерны и для конца XVII — начала XVIII в. В городах полицейские функции исполняли под руководством воевод и комендантов (в Москве — Земского, Преображенского и других приказов) воинские команды, назначаемые на весенне-летний сезон, объезжие головы с решеточными приказчиками, слободские и губные (до 1703 г.) старосты и целовальники, определяемые из местного населения, сотские, пятидесятские и десятские, а также караульщики.

В основанном в 1703 г. Санкт-Петербурге охраной общественного порядка и безопасности, преследованием лиц, совершивших преступления, вначале ведали губернская канцелярия во главе с губернатором Ингерманландии (Санкт-Петербургской губернии) А. Д. Меншиковым, подчиненная ей Городовая канцелярия, оберкомендант. С созданием в 1705 г. Адмиралтейской верфи управление Петербургом, в том числе и полицейское, фактически разделяется между Адмиралтейской канцелярией — на Адмиралтейской стороне и Городовой канцелярией — на Городовом (Санкт-Петербургском) острове.² Такое административно-полицейское разделение соответствовало расселению в городе подвластного этим учреждениям населения (на Адмиралтейском острове селились служители Адмиралтейства, на Городовом — мастеровые, подведомственные другим учреждениям). Адмиралтейская и Городовая канцелярии (каждая на своей территории) полицейские функции осуществляли как непосредственно, так и через воинские команды и назначенных для этого должностных лиц, как правило, офицеров, в том числе гвардейских, получивших со временем название «надсмотрщиков».

Так, Адмиралтейская канцелярия в 1708—1712 гг. разыскивает  беглых, разбирает дела о кражах и драках матросов и других лиц, причастных к флоту, отводит земельные участки  под застройку, ведет учет строений на Адмиралтейском острове и т. д.³ В мае 1711 г. на Адмиралтейском острове назначается поручик, ответственный за противопожарную безопасность. Указ об этом повторял в основных чертах наказы XVII в. московским объезжим головам. В июле того же года именным указом учреждаются постоянные должности по поддержанию противопожарной безопасности в обеих частях города, в них определяются лица из числа знати. Каждому из них были даны подробные инструкции («пункты») от имени соответственно Адмиралтейской и Губернской канцелярий. Эти «пункты» также в основном повторяли наказы объезжим головам. При Адмиралтействе тогда же была создана пожарная команда.¹¹

Функции должностных  лиц, назначенных для поддержания  порядка и противопожарной безопасности, постепенно расширялись и уточнялись, им придавались воинские команды. В 1713 г. в распоряжение назначенного для этого на Адмиралтейской стороне майора направлялась специальная команда из урядника и 10 солдат. Он должен был следить также за чистотой на набережных, реках и каналах, вести борьбу с незаконной торговлей табаком и пивом, При очередной замене надзирающего офицера в апреле 1714 г. ему придавалось шесть солдат. За офицером и солдатами оставалось жалованье и довольствие по прежней службе в Преображенском полку. Офицер (гвардейский поручик) получил должностное наименование «надзиратель». Ему были также даны подписанные адмиралтейским советником Кикиным «пункты», в которых поручалось регулировать строительство на Адмиралтейском острове, следить за чистотой, пресекать незаконную торговлю вином, пивом и табаком. Новой конституцией 1716 г. «надсмотрщику» дополнительно вменялось в обязанность выявлять подозрительных лиц. Таким образом, «пункты» давали все более широкие полномочия надсмотрщикам и по своему содержанию все дальше уходили от наказов объезжим головам, но, как и «наказы», давались при назначении уполномоченных лиц на должность и, следовательно, были временными, не имели регулярного характера.

На Адмиралтейском острове Петербурга также вводилась  старая десятинная административно-полицейская система, на которой, однако, отразилось пристрастие Петра I к иностранной лексике и стремление военизировать управление. Офицер-надсмотрщик должен был назначить из местных жителей на каждые 10 дворов ефрейтора, на 50 — капрала, на 100 — сержанта для поддержания порядка на своих участках. Обо всех происшествиях они должны были докладывать по команде надсмотрщику. В том же году на Адмиралтейском острове были введены ночные караулы из жителей. От каждых 100 дворов предписывалось выставлять на ночь по 5 человек посменно, они обязывались следить за противопожарной безопасностью.⁵

Полицейское управление развивалось и в другой части  города. 16 апреля 1714 г. был назначен «надсмотрщик» (офицер в чине поручика) за постройкой деревянных строений и  мазанок, ему же было приказано следить за противопожарной безопасностью, чистотой и замощением улиц. В помощь надсмотрщику придавалось 6 солдат.⁶ В именном указе от 6 декабря 1714 г. отмечалось, что «от пришлых людей при Санкт-Петербурге является многое воровство, татьбы и убийства», и предписывалось петербургским жителям объявлять всех пришлых людей в Санкт-Петербургской канцелярии.⁷

В апреле 1716 г. надзор за строениями во всем Петербурге был  возложен на начальника Городовой канцелярии князя А. М. Черкасского, а у офицеров-надсмотрщиков осталась обязанность по поддержанию общественного порядка и пожарной безопасности в частях города.⁸ Городовая канцелярия (она же Канцелярия городовых дел; до 1719 г. — Канцелярия князя Черкасского) в 1723 г. была преобразована в Канцелярию от строений.

Рост новой  столицы, стимулируемый жестким  принуждением к застройке, благоустройству  и заселению ее, детальное регулирование  строительства, скопление больших  масс неукоренившегося трудового, преимущественно  мужского, населения вызывали необходимость совершенствования управления вообще и полицейского особенно. Эти условия были характерны и для других значительных городов. Однако новая столица была первой среди них во многих отношениях, именно в ней, как правило, вводилось все новое. В то же время единое непосредственное управление новой столицей не было создано. Занятый важными общегосударственными делами, особенно военными, часто бывая в отъезде, петербургский губернатор А. Д. Меншиков не мог уделять должного внимания управлению центральным городом своей губернии.

На перестройке  административно-полицейского управления сказались бытовавшие в Западной Европе теории правового и практика полицейского государства, приверженность Петра I к западноевропейским образцам, которые учитывались при проведении реформ. Воспринимались не только содержание и форма, но и терминологии. В допетровские времена на Руси не употреблялось слово «полиция». Зародилось оно в древнегреческих полисах, где обозначало государственное городское управление, отделилось от «политики» в средневековой зарубежной Европе и стало использоваться в значении функции и исполнительного органа государства по внутреннему управлению. Петр I, подолгу бывавший за границей и интересовавшийся там государственным управлением, не мог не ознакомиться с зарубежной полицией. Сведения о полиции, конечно, привозили в Россию и иностранцы, привлекавшиеся на русскую службу.

Термин «полиция»  фигурирует в ряде проектов по преобразованию государственного аппарата. Б «Записке о коллегиях», составленной между 1711 и 1716 гг., авторство которой отдельными исследователями приписывается Г. В. Лейбницу,⁹ предлагалось учредить среди 9 других коллегий полицейскую. Полицейская коллегия значится и в проекте барона Любераса,¹⁰ изучавшего по указанию Петра I зарубежный опыт. В 1715 г. Петр I приказал своему министру при Датском дворе прислать печатные и письменные указы датских королей, а в 1716 г. сам знакомится с центральными учреждениями в Дании. В датской табели о рангах 1699 г. значилась должность полицмейстера.¹¹ Несомненно, что при создании регулярной полиции в России Петр I использовал опыт Франции, где абсолютизм получил классические формы, а полиция в конце XVII — начале XVIII в. получила наибольшее развитие и тогда же была описана в известном Петру I трактате де Ла Маре.

Возвратившись из-за границы в октябре 1717 г., Петр I учреждает коллегии, среди которых, однако, не было полицейской.

В Москве, где  вначале шло следствие по делу царевича Алексея, были осуждены и 17 марта 1718 г. казнены бывший адмиралтейский советник А. В. Кикин и другие заговорщики; сыск и общеполицейское управление обеспечивал Преображенский приказ. Охрана порядка в Петербурге, где А. В. Кикин активно участвовал в создании административно-полицейского управления и где могли еще находиться другие заговорщики, беспокоила Петра I. 17 февраля 1718 г. из села Преображенского он послал сенату указ с категорическим запрещением кого-либо выпускать из Петербурга до его приезда, установить по дорогам заставы, наказать жителям города смотреть друг за другом.¹² 24 марта 1718 г. Петр I отбыл в Петербург, где создал для продолжения следствия по делу Алексея Тайную канцелярию. 14 июня Алексей был заключен в Петропавловскую крепость, 24 — приговорен к смерти, через два дня при неясных обстоятельствах умер, а 30 июня был похоронен. Эти события, конечно, заставляли принимать особые меры предосторожности в Петербурге и тем самым ускорили создание новой административно-полицейской системы.

Как и многие другие преобразования Петра I, полицейская  реформа проводилась без четкого плана и основательное подготовки. Вместе с тем очевидно, что общин замысел создать регулярную полицию к тому времени созрел, формирование административно-полицейского аппарата в городах было намечено в общих чертах. Есть некоторая логическая последовательность становления полиции: вначале законодательно определялось должностное положение руководителя нового учреждения, очерчивался круг его полномочий, потом на руководящую должность назначалось конкретное лицо, которое комплектовало аппарат и после этого о новом органе управления делалось публичное сообщение. К 23 мая 1718 г. была разработана и 25 мая утверждена царем с собственноручным его дополнением инструкция,¹³ привычно названная "Пунктами». Этой инструкцией определялась конпетенция генерал-полицмейстера и, поскольку он впервые упоминался в законе, фактически учреждалась эта должность. 27 мая 1718 г. царским указом сенату формально вводится должность генерал-полицмейстера и на нее назначается генерал-адъютант царя А. М. Девиер, безродный иностранец, юнгой привезенный Петром I из Голландии. В указе отмечалось, что генерал-полицмейстер определяется «для лучших порядков» в Петербурге. О появлении нового должностного лица следовало знать всем жителям новой столицы, «дабы неведением никто не отговаривался».¹⁴