Реформы Петра 1

«Пункты» генерал-полицмейстеру  и указ сенату о его определении  в Петербурге в последующем были механически объединены (это нередко  делалось с петровскими законодательными актами). Как единый документ, датированный 25 мая 1718 г., они опубликованы в Полном собрании законов Российской Империи. Там в заглавии после обозначения вида и адресата законодательного акта («Пункты, данные генерал-полицмейстеру») перечисляются его полномочия.¹⁵ И хотя для заглавий законодательных актов XVIII в. многословное раскрытие их содержания было характерно, такое развернутое заглавие «Пунктов генерал-полицмейстеру» в петровское время не практиковалось. Расшифровка содержания акта в его заглавии давалась составителями Полного собрания законов, видимо, не только для его четкого отличия от подобных актов, но и для составления предметного указателя.

27 мая Девиеру  был вручен персональный указ  царя о назначении его генерал-полицмейстером  вместе с «Пунктами».¹⁶ Жителям Петербурга царский указ об этом был объявлен 7 июня.¹⁷ Таким образом, время появления в стране генерал-полицмейстера не подлежит сомнению. Иначе обстоит дело с вопросом о времени создания первой полицмейстерской канцелярии. Тут высказывались различные суждения. При этом авторы, не претендовавшие на глубокое изучение этого вопроса, появление первой полицмейстерской канцелярии связывают обычно с учреждением должности генерал-полицмейстера. Исследователи же, наиболее глубоко вникавшие в этот вопрос и максимально расширявшие круг позитивных источников, приходили к иным заключениям. Выводы и доказательства последних представляют особой интерес.

И. И. Дитятин  в основательном труде по истории  городского управления в России писал; «Еще за два года до учреждения этой (генерал-полицмейстера. — М. С.) должности в Петербурге, как видим из указа, изданного в первой половине 1716 года, существовало уже специальное полицейское учреждение, так называемая полицмейстерская канцелярия; эта канцелярия, судя по содержанию упомянутого указа, ведала в городах исключительно „строение". Эта канцелярия подчинена теперь (в 1718 г. — М. С.) Генерал-Полицмейстеру».¹⁸ Здесь имелся в виду опубликованный в Полном собрании законов документ под названием «Высочайшая резолюция на доношение по делам полицмейстерской канцелярии. — О строении в Санкт-Петербурге», датированный апрелем 1716 г.¹⁹ Были обращения к свидетельствам и о более раннем существовании полицмейстерской канцелярии в Петербурге.

В издании, посвященном  юбилею петербургской полиции, опирающемся  на широкий круг источников, в том числе и архивных, подготовленном чиновником по особым поручениям Н. П. Высоцким, читаем: «Из указа от 20 мая 1715 года мы видим, что в то время существовала уже Полицмейстерская Канцелярия, которая испрашивала разрешение Государя по вопросам строительной части».²⁰ Хотя при этом не делаются ссылки на источник, несомненно имелся в виду законодательный акт, озаглавленный в Полном собрании законов «Высочайшая резолюция на доклад по делам Полицмейстерской канцелярии. — О каменном и деревянном строениях» от 20 мая 1715 г.²¹ По мнению автора, факт существования полицмейстерской канцелярии в Петербурге не позднее 1715 г. подтверждается и рапортом генерал-полицмейстера от 24 апреля 1723 г., в котором Н. П. Высоцкий усматривает, «что при той канцелярии уже в 1715 году состояли для исполнения полицейских обязанностей унтер-офицеры и рядовые».²²

Рассмотрим приведенные  И. Д. Дитятиным и Н. П. Высоцким документы. Упомянутые доклад и доношение с  резолюциями царя весьма схожи по форме и содержанию. В них решаются вопросы застройки Петербурга. Первый из них определяет ширину и направление проектируемых улиц, каналов и мостов, второй — устанавливает, где, какие и кому строить дома в Петербурге. Подобных документов 1715— 1717 гг. в Полном собрании законов Российской Империи, других изданиях опубликовано немало, хранятся они и в архивах. И содержанием, и формой они похожи на упомянутые доношение и доклад с резолюциями, например, «Высочайшая резолюция.— О строении на Адмиралтейском острову и за маленькою речкою» от 16 ноября 1716 г., доклад «О Выборгской стороне» от 4 ноября 1735 г. с резолюцией Петра I и др.²³ В некоторых из этих документов упоминается как лицо, ответственное за соблюдение правил строительства, князь А. М. Черкасский, который с 1714 г. был членом Комиссии городских строений в Петербурге, обер-комиссаром новой столицы, возглавлял Канцелярию городовых сил.²⁴ С. П. Луппов справедливо предполагал, что обсуждаемые доклады составлены именно в этой канцелярии.²⁵

Строительный  надзор в 20-е годы передавался полиции, поэтому она должна была иметь все законодательные акты о регламентации застройки. Так, в июне 1727 г. Московская полицмейстерская канцелярия решила купить печатные книги с указами, изданными в период с 1714 по 1727 г., так как «в полицмейстерской канцелярии оных книг не имеется».²⁶ Указы о строительстве Петербурга за 1714— 1718 гг. в последующем включались в сборники указов о полиции.²⁷ Ни в одном из этих документов «полицмейстерская канцелярия» не значится. В полном собрании законов в рассматриваемых актах она упоминается только в заглавиях. В тексте этих документов слова «полиция» нет совсем. Документ от апреля 1716 г. в первоначальном виде озаглавлен «О строении на Московской стороне», а акт от 20 мая 1715 г. никакого заголовка не имеет.²⁸ Идентичность (кроме заглавий) архивных и опубликованных в Полном собрании законов текстов дает основание сделать вывод о тождестве этих актов.

Что же касается заголовков документов, опубликованных в Полном собрании, то они часто  давались непосредственно составителями Полного собрания. То, что заголовки были «весьма неудачны», «составлены с чрезвычайной небрежностью», заметил, в частности, известный специалист по полицейскому праву и историк русского права И. Е. Андреевский.⁷⁹ «Во многих сложных случаях они не охватывают всей сути акта, а иногда составлены по одному лишь первому параграфу»,³⁰ — продолжает подобные наблюдения уже советский исследователь. Выше обращалось внимание на составление заглавия по принципу описания. Видный дореволюционный историк Русского государства и права А. Н. Филиппов, изучая первое Полное собрание законов, заключил: в этом издании «достоверны (говоря вообще) лишь нормы помещенных здесь законов, но не их формы».³¹

Подлинник рапорта  генерал-полицмейстера Девиера от 24 апреля 1723 г., на который ссылался Н. П. Высоцкий, также разыскан нами. В рапорте Девиер сообщал сенату, что состоявшие при полицмейстерской канцелярии «капрал и рядовые мундира не получали с 1719 года, а ружья и амуниции — с 1715 года. . .».³² Каких-либо уточняющих последнюю дату сведений этот обширный документ не содержит. Сам же факт получения полицейскими солдатами оружия и снаряжения в 1715 г. не может служить доказательством существования уже в то время полицмейстерской канцелярии, ибо военнослужащие направлялись в полицию из других учреждений, как правило, с сохранением своего чина, жалованья, довольствия, снаряжения и, вероятно, оружия. Они продолжали состоять на учете в военных подразделениях.

Таким образом, документы, приведенные И. И. Дитятиным  и Н. П. Высоцким, не могут служить свидетельствами существования полицмейстерской канцелярии ранее 1718 г. Других свидетельств в пользу их предположений не приводилось. Вместе с тем есть сведение о формировании аппарата генерал-полицмейстера. 4 июня 1718г., т. е. за 3 дня до объявления жителям Петербурга о создании этого нового органа управления, в распоряжение последнего сенатским указом было направлено 90 военнослужащих (офицеров, унтер-офицеров и солдат во главе с майором) и 11 приказных служителей во главе с дьяком.³³ Учреждение, создаваемое при генерал-полицмейстере, называлось в нормативно-правовых и других актах вначале «генерал-полицмейстерской канцелярией», «канцелярией Девиера». Наряду с этими названиями в документах уже за 1719 г. фигурирует учреждение с названием «полицмейстерская канцелярия», «канцелярия полицмейстерских дел». Идентичность функции и должностных лиц в них свидетельствуют о том, что речь идет об одном и том же учреждении, которое при отсутствии законодательно установленного наименования существовало под различными названиями, что было нередким явлением в то время.

Законодательного  акта об учреждении, а следовательно, об официальном наименовании канцелярии, создаваемой генерал-полицмейстером при содействии сената, видимо, не было издано. Генерал-полицмейстер, а не его канцелярия наделялись полномочиями; канцелярия вначале не имела самостоятельного правового положения, она была лишь исполнительным аппаратом при генерал-полицмейстере. С введением принципа коллегиальности в управлении руководители ряда учреждений официально теряют единоначалие, в какой-то степени заслоняются возглавляемыми ими учреждениями, которые действуют уже как будто самостоятельно, от их имени пишутся различные документы. Такое преобразование происходило и с полицмейстерской канцелярией.

Особый нормативно-правовой акт о введении коллегиального управления в полицмейстерской канцелярии неизвестен. Однако в сенатских указах и полицейских  документах 20-х гг. полицмейстерская канцелярия фигурирует как коллегиальное  учреждение, в котором генерал-полицмейстер, как и президенты в коллегиях, рассматривался лишь как первоприсутствующий среди составлявших руководящую коллегию судей или, как их называли в документах, «присутственных членов» — 2—3 чиновников-офицеров, в их числе и упомянутый выше майор, именуемый также «полицмейстером» (в Табели о рангах 1722 г. в 9-м классе среди статских чинов значится — «полицмейстер в резиденции».³⁴ Фактически члены присутствия полицмейстерской канцелярии, ведая отдельными сферами управления и исполняя различные поручения генерал-полицмейстера, были скорее чиновниками при генерал-полицмейстере, а не судьями, способными но большинству голосов постановить свое, отличное от мнения генерал-полицмейстера, решение. К тому же, кроме генерал-полицмейстера в присутствии часто заседал только один судья, поэтому даже формально при расхождении мнений вопрос решался так, как считал нужным первоприсутствующий, а другой член присутствия мог выступать в лучшем случае в качестве советника. Заседало присутствие и без генерал-полицмейстера, но при этом решались, как правило, текущие, неотложные, отнесенные к ведению полицмейстерской канцелярии дела (выдача разрешений на строительство и капитальное переоборудование строений, вопросы благоустройства, расследования правонарушений, передачи дел по подсудности или принятия окончательного решения в пределах компетенции полиции и т. д.). Генеральный регламент 1720 г. предназначался для коллегий, их учреждений и должностных лиц, но, хотя полицейская коллегия в регламенте не значится, в преамбуле его говорится и «о поправлении полиции».³⁵ Действие Генерального регламента было распространено на все учреждения, в том числе и на полицмейстерские канцелярии.³⁶

Место полицмейстерской канцелярии (во главе с генерал-полицмейстером) в системе органов государства также не было четко и детально определено в законодательном порядке. Оно частично регламентировалось в ходе становления этого органа отдельными узаконениями, складываясь посредством практической деятельности. Как и многое в той реформе государственного механизма, место полиции определялось противорчиво. Противоречие было уже в учредительных указах. Приставка «генерал» давалась руководителям центральных ведомств, штатским должностным лицам общегосударственного масштаба (генерал-прокурор, генерал-фискал, генерал-ревизор и -I. д.) или главам значительных губерний. Последние, как и сенаторы, в силу их особо высокого положения не были обозначены в Табели о рангах. Должность генерал-полицмейстера была включена в 5-й класс Табели о рангах, т. е. была ниже ранга президентов коллегий, но выше чинов местного значения. Через генерал-полицмейстера публиковались царские указы общегосударственного значения. Следовательно, генерал-полицмейстер учреждался и рассматривался на высшем уровне как должностное лицо центральною управления. Однако первоначально его компетенция в основном ограничивалась Петербургом. Только делами Петербурга ведала и полицмейстерская канцелярия при нем, которая называлась часто Петербургской полицмейстерской канцелярией. Однако она была независима oт Петербургского губернского правления, и генерал-полицмейстер формально не был подчинен губернатору.

В 1722 г. в Москве учреждена должность обер-полицмейстера, который подчинялся непосредственно  генерал-полицмейстеру. Последнему и  поручалось создать регулярную полицию в Москве. Образовалась Московская полицмейстерская канцелярия, подчиненная полицмейстерской канцелярии в Петербурге, которая после этого стала называться Главной, или Государственной, уже бесспорно становясь центральным учреждением по управлению полицией. Главная полицмейстерская канцелярия продолжала непосредственно выполнять полицейские функции в Петербурге. При временном перемещении царского двора и органов центрального управления в Москву функции и название переходили к Московской полицмейстерской канцелярии, а канцелярия в Петербурге называлась Петербургской, становясь органом управления одного из столичных городов.

Намерение создать  повсеместно в городах регулярную полицию как единый централизованный орган государства подтверждается императорскими указами от 17 сентября 1722 г. и 8 мая 1723 г. об учреждении полицмейстерской конторы в Кронштадте, 10 февраля 1723 г. — в Астрахани.³⁷ Эти указы не были исполнены. Создание регулярной полиции — полицмейстерских контор во главе с полицмейстерами в провинциальных городах—произошло в 30-е гг. XVIII в.³⁸ Они подчинялись «Главной полиции», не находясь в зависимости от местных органов управления, в том числе от губернских, т.е. идея создания единой централизованной регулярной полиции в городах страны осуществлялась, хотя недостаточно последовательно, и после смерти Петра I.

Эта идея была проведена, не до конца и Петром. При учреждении в 1720— 1/21 гг. магистратов (под верховенством  Главного магистрата) как сословных  органов городского самоуправления им, по примеру Остзейских городов, поручается «добрую полицию учредить», которую «содержать в своем смотрении», обеспечивать уставами, согласованными с коллегиями и утвержденными сенатом или непосредственно царем.³⁹ Причина такого отклонения от взятого в 1718 г. направления в создании регулярной полиции объясняется, в частности, финансовыми затруднениями. Магистраты должны были эффективно и без ущерба для казны управлять жизнью городов. Однако малочисленность и слабость российского купечества, с одной стороны, и сохранявшееся экономическое и политическое господство дворянства — с другой, объективно не позволили магистратам стать теми всевластными и сильными органами управления, какими они виделись законодателю. Не став ни повсеместными, ни сильными, они сами подпали под влияние, а то и под прямое руководство полиции, которая в городах была военизированным бюрократическим органом управления чиновничье-дворянского государства. С утверждением капиталистического уклада в экономике страны при восстановленных в 1743 г. магистратах ряда городов создаются полицейские учреждения, но и тогда они не были долговечны. Дворянство не желало поступаться властью в пользу иного сословия, а горожане хотели сами управлять на местах, просили себе соответствующих прав, но еще не могли ни прочно взять, ни долго удерживать полученные полномочия.