Предпосылки создания прокуратуры в Российской Империи

  «Фискальная служба являлась службой сугубо тайной, поэтому она была весьма непопулярной в общественном мнении, слабо влияла на создание обстановки законности и правопорядка»²³. К тому же фискалы всех рангов не получали материального обеспечения от казны, существовали за счет «собственных кормовых», а это вело к превышению должностных полномочий, поборам и взяточничеству. В результате за взяточничество был казнен обер-фискал Нестеров²⁴. Подчинение фискалата Юстиц-коллегии знаменует начало новых форм надзора, в том числе надзора за Сенатом. Для этих целей в 1715г. была введена должность генерал-ревизора (для надзора за исполнением указов Сената). Дежурившие в Сенате гвардейские офицеры унаследовали некоторые функции сенатского обер-секретаря: надзор за порядком производства и законностью при решении дел Сенатом и право доносить царю о злоупотреблениях и упущениях сенаторов.

  В целом же можно сделать вывод, что «учреждение и деятельность фискальной службы не дали ожидаемого результата»²⁵, вскоре сам Петр I был вынужден признать, что чин фискала «тяжел и невидим». По утверждению известного биографа российской прокуратуры Н.В.Муравьева, фискалы «не заслужили доверия и сочувствия современников и оставили по себе потомству темную память, о ней достаточно свидетельствует сохранившееся и до наших дней укоризненное и оскорбительное значение самого слова «фискал», в смысле доносчика, представление о котором возбуждает чувство страха, ненависти и презрения»²⁶. С появлением в 1722г. нового института – прокуратуры, предназначенного для исправления или замены фискалов, они уже были в тени.

2.3. Институт прокуратуры. Историческая справка.

  Говоря  о предпосылках создания прокуратуры  Российской Империи, следует также  кратко упомянуть об истории становления института прокуратуры вообще.

  «Procuratio (лат.) – полномочие; управление; доверенность; лицо, действующее в интересах другого лица или других лиц в конкретном случае или профессионально; представитель, агент»²⁷. «Предназначение прокуратуры в древней Греции и странах Востока состояло, во-первых, в надзоре за исполнением предписаний государственной власти, а во-вторых, в выступлении с обвинением в суде»²⁸.

  В европейских странах впервые  прокуратура возникает во Франции  в XIVв., причем с первых ее шагов это был сугубо обвинительный, карательный орган. Органы прокуратуры Франции были приспособлены для выполнения воли короля, влияние которого на формирование этих органов и определение направления их деятельности было решающим. (Не случайно прокуроры вплоть до ликвидации монархии во Франции именовались «людьми короля»).

  В 1586г. во Франции принимается закон  об организации и деятельности прокуратуры, который определил место прокуратуры  в системе других государственных  органов. В сферу полномочий прокуратуры включаются: деятельность прокурора административно-политического характера; надзор за производством следствия; судебно-правовая деятельность (уголовные и гражданские дела).

  В последующие периоды (1789-1810гг.) прокуратура  Франции, претерпев существенные преобразования, сохранила основное свое предназначение – выполнение карательных функций, обеспечение незыблемости власти главы государства.

  Именно  французская прокуратура, по мнению многих историков, послужила прообразом аналогичного института в Российской Империи.

3. Прокуратура в  эпоху Петра Великого.

3.1. Учреждение прокуратуры.

  Итак, как уже было выше отмечено, появлению прокуратуры в России предшествовало несколько различных форм надзорной власти: фискалы, генерал-ревизоры, обер-секретарь Сената, дежурные гвардейские офицеры в Сенате, не считая того, что надзорные функции в той или иной мере осуществляли и сам царь, и Сенат. В 1722 году Петр I ввел новый государственный институт, доселе не существовавший в России, - прокуратуру. «По утверждению В.О. Ключевского, Петр I долго размышлял над учреждением прокуратуры и работал над законопроектами непосредственно. Устройство надзора за высшим учреждением, которое само надзирало за всем управлением, было, по мнению известного историка, мудреным делом, его надо было согласовывать с формами ответственности. Цель, поставленная перед прокуратурой, - проведение в жизнь экономических, социальных и политических реформ царя вопреки скрытому, а нередко и открытому сопротивлению местных органов власти»²⁹. Средства, используемые прокурорами, носили уже тогда чисто надзорный характер. По замыслу императора прокурорский надзор был сформулирован как институт контроля за деятельностью государственного аппарата и в первую очередь - за Сенатом, ставшим по Указу «О должности Сената» от 27 апреля 1722 года законодательным и высшим органом подзаконной исполнительной власти.

    Прокуратура была учреждена тремя  петровскими указами:

  1) «Быть при Сенате Генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать Генерал-прокурору» от 12 января 1722 года;

  2) «Об установлении должности прокуроров в надворных судах и в пределах компетенции надворных судов в делах по доносам фискальных и прочих людей» от 18 января 1722 года;

  3) «О должности Генерал-прокурора» от 27 апреля 1722 года.

  Первые  два указа «носили организационный характер и лишь констатировали факт создания прокуратуры. Задачи, которые были призваны реализовывать прокуроры и функции, осуществление которых вменялось им в обязанность, в указах не раскрывались»³⁰. Только указ от 27 апреля, где содержалась характеристика функций Генерал-прокурора и прокуратуры в целом, восполнил данный пробел³¹. Несколько позже (11 мая 1722г.) был назначен обер-прокурор Синода для надзора за его деятельностью.

  Перечисленные законодательные акты создали необходимую правовую основу для функционирования прокуратуры Российской Империи, а указ «О должности Генерал-прокурора» оставался основным источником регулирования деятельности прокуратуры на протяжении всего XVIII столетия.

  В Табели о рангах прокурорам были присвоены  высокие классы: Генерал-прокурору  – третий, соответствующий генерал-лейтенанту; обер-прокурору – четвертый; коллежским прокурорам – шестой; прокурорам надворных судов – седьмой наравне с обер-фискалом³².

  По  мере назначения прокуроры приступали к своим обязанностям. Вступая в должность, они давали присягу служить «…ни для какой страсти, свойства, дружбы или вражды, но по самой истине…»³³.

3.2. Особенности организации  петровской прокуратуры.

  «Первое, что следует сказать о структуре  тогдашнего прокурорского надзора, - это разделенность на две взаимонезависимые  части: сенатскую и синодальную»³⁴. Иными словами, обер-прокурор Святейшего Синода никоим образом не подчинялся Генерал-прокурору Правительствующего Сената, замыкаясь напрямую на верховную власть. Такая организационная расщепленность прокуратуры была, думается, не прихотью или недоработкой законодателя. Неподчиненность главы синодальной прокуратуры Генерал-прокурору, несомненно, отражала равноправие поднадзорных им учреждений – Сената и Синода.

  Обе части прокуратуры разделялись, в свою очередь, на два уровня. Первый составляли высшие надзорные учреждения – генерал-прокуратура Сената и обер-прокуратура Синода, второй – нижестоящие прокуратуры центральных ведомств и надворных судов. При этом равноправие синодальной и сенатской частей прокуратуры не означало их равновеликости. «Если к исходу 1722г. под началом у Генерал-прокурора находились прокуроры десяти коллегий, Главного магистрата и шести надворных судов, то у синодального обер-прокурора – единственно прокурор Монастырского приказа»³⁵.

  Нельзя  не обратить внимание и на не вполне логичное с формальной стороны иерархическое  равноправие прокуратур коллегий и  надворных судов. Дело в том, что  надворные суды были территориальными органами Юстиц-коллегии, всецело подчиненными ей как в судебном, так и административном отношении. «Тем самым можно было бы ожидать, что прокуроры надворных судов будут по аналогии поставлены в зависимость от прокурора Юстиц-коллегии. Но Петр I отчего-то предпочел остановиться именно на двухступенчатой структуре национального прокурорского надзора»³⁶.

  Не  будучи специально регламентирован каким-либо нормативным актом, порядок назначения должностных лиц прокуратуры складывался на практике двояко. Прокуроров назначал как император, так и тогдашний высший орган государственной власти – Правительствующий Сенат. Именными указами были определены Генерал- и обер-прокуроры Сената, прокуроры восьми коллегий.

  Прокуроров  Сенат определял, главным образом, по предложениям генерал-прокуратуры. Примечательно, что в некоторых  случаях имела место процедура  личного представления кандидата  в прокуроры сенаторам.

  «Как  бы то ни было, окончательно сформировавшаяся к исходу 1722г. отечественная прокуратура  оказалась структурно и численно невелика»³⁷. На всю Россию приходилось тогда 20 прокуроров: 17 в центральных органах управления и надворных судах, трое – в генерал-прокуратуре Сената и обер-прокуратуре Синода. Не отличались раздутостью и штаты самих прокуратур («прокурорских кантор», как их тогда называли).

  При коллежском и надворном прокуроре  обыкновенно состояли один-два канцелярских служащих, и только в непосредственном подчинении Генерал-прокурора – семеро (канцелярист и шесть копиистов). «Лишь на третьем году существования прокуратуры Генерал-прокурор П. Ягужинский сумел впервые добиться увеличения штатной численности своей «конторы». По указу Сената от 12 марта 1724г. в генерал-прокуратуре была введена должность секретаря»³⁸.

  «С  января 1722г. до января 1725г. (когда скончался  Петр I) произошло 27 прокурорских назначений. На должностях прокуроров за эти годы перебывало в общей сложности 24 человека»³⁹. Что касается кадрового состава прокуратуры «первого призыва», то, как свидетельствуют исследования новосибирского ученого Д. Серова, по роду прежних занятий подавляющую часть прокуроров составляли военнослужащие. К моменту назначения в прокуратуру воинские звания имели 22 человека, из них семь гвардейских офицеров.

  Таким образом, возникший новый государственный  институт – прокуратура – представлял  собой централизованную систему  органов, отличавшуюся специфической  двухступенчатой организацией, иерархичностью и относительной однородностью кадрового состава.

3.3. Статус Генерал-прокурора.  Полномочия и функции.

  Как уже отмечалось, указом от 12 января 1722г. император повелел «быть при Сенате Генерал-прокурору». Спустя шесть дней 18 января 1722г. Петр Великий назначил на должность первого в истории России Генерал-прокурора Павла Ивановича Ягужинского.

  По  отзывам современников, Ягужинский был видный мужчина, с лицом неправильным, но выразительным и живым, со свободным обхождением, капризный и самолюбивый. Он был очень умен и деятелен. За один день Ягужинский делал столько, сколько другой не успевал за неделю. «Если он уже обещает что-нибудь принять на себя, то скорее умрет, нежели нарушит обещание... Если первый сановник империи поступает несправедливо, то он порицает его с такою же свободою, как и низшего чиновника»⁴⁰.

    Положение первого Генерал-прокурора Сената было очень сложным. Царь, человек исключительно энергичный, нередко сам выполнял прокурорские обязанности: он постоянно ездил в Сенат и строго следил за принимаемыми там решениями. С первых же дней образования прокуратуры Петр I дал понять всем сенаторам, какое место он намерен отвести прокурору в государственных делах. Представляя сенаторам первого Генерал-прокурора, он сказал: «Вот мое око, коим я буду все видеть. Он знает мои намерения и желания; что он заблагорассудит, то вы делайте; а хотя бы вам показалось, что он поступает противно моим и государственным выгодам, вы однако ж то выполняйте и, уведомив меня о том, ожидайте моего повеления».

  Эта же мысль Петра нашла отражение и в указе от 27 апреля 1722 года «О должности Генерал-прокурора». Этот указ устанавливал основные обязанности прокурора, его полномочия по надзору за Сенатом, руководству подчиненными органами прокуратуры. Указ предписывал, что «Генерал-прокурор повинен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил и во всех делах, которые к сенатскому рассмотрению и решению подлежат, истинно, ревностно и порядочно, без потеряния времени, по регламентам и указам отправлял, разве какая законная причина ко отправлению ему помешает, что все записывать повинен в свой юрнал». Прокурору вменялось в обязанность наблюдать также за тем, чтобы в Сенате «не на столе только дела вершились, но самым действом по указам исполнялись», а также «накрепко смотреть, дабы Сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал». Если Генерал-прокурор обнаруживал, что Сенат нарушает законы, то он обязан был предложить Сенату исправить ошибку, а если не послушает — «протестовать и оное дело остановить».