Городская реформа Екатерины II

     Англия  как основная часть Великобритании (без Шотландии и Уэльса) занимала 130000 кв. м (вся Великобритания - 244000 кв. м) - крохотную по сравнению с Россией территорию, что равно одному небольшому наместничеству или двум губерниям, созданным Екатериной II. Со времен раннего Средневековья Англия делилась на 37 графств, к которым дополнительно следует прибавить несколько особых территорий (епископство Дарелс на севере страны, земли епископа Кембридж на востоке и графство Чешир на северо-западе), а также "города-графства", т.е. города, получившие в разное время права графства: Лондон, Йорк, Бристоль, Норич (Норидж).

     Традиционная  административно-политическая система  стала разрушаться лишь в XIX в., намного  позже, чем в России. Административные реформы первоначально шли за изменениями в избирательной  системе (реформа избирательного права 1832 г. - в первую очередь), а позднее  определялись спецификой экономики  и политических отношений в различных  больших и малых регионах страны. В 1888 г. и последующие годы число  административных единиц было увеличено  двумя путями - дроблением больших, густонаселенных графств и выделением специфических по совокупности своих  особенностей местностей. Дробление коснулось, в частности, Сессекса (Sessex), Йоркшира (правда, первого - на две части, второго - на четыре). Специфическими небольшими по всем характеристикам регионами в числе других стали острова Уайт, Мэн, Нормандские острова. С другой стороны, английские законодатели прибегли к укрупнению слабых и малых исторических единиц: крохотный Ретленд был соединен с Кембридширом, Кэмберленд - с Уэстмблендом и др. Из городов-графств сохранились и укрепились Большой Лондон, Большой Манчестер. Административное деление Англии, сформированное на сто лет позже российского, трудно подогнать под какой-либо стандарт. В нем много архаичных черт, доставшихся стране от феодальной эпохи.

     Екатерина II в процессе подготовки административно-территориальной  реформы опиралась на опыт проведения и результаты губернской реформы  Петра I 1708 и 1719 гг. В соответствии с  Указом Петра I от 29 мая 1719 г. 11 губерний были разделены на 50 провинций, которые, в свою очередь, делились на дистрикты. Несмотря на то что Петр I, используя европейские административные системы (шведскую, немецкую и другие), пытался адаптировать или приспособить их к российской действительности того времени, ему так и не удалось выделить объединяющее начало, сама система была громоздкой и неэффективной. Реформа потерпела неудачу. Император Петр, приняв губернию за административную единицу, не создал единой структуры внутри губернии. По-прежнему существовали провинции, уезды, дистрикты, доли, станы, волости и т.д.

     Екатерина в основу государственного деления  положила административную единицу - губернию, структурным подразделением сделав уезд. При этом императрица отказалась от более мелких финансово-расчетных  единиц (дистриктов, долей), тем самым  сократилось число ненужных мелких территориальных структур, которыми к тому же и некому было управлять.

     Таким образом, Екатерина II первая в Европе положила в основу реформы административно-территориального деления России буржуазный принцип, опередив государства Западной Европы, в которых уже прошли буржуазные революции. Данный принцип позволял, по мнению Екатерины II, в дальнейшем надеяться на создание более гибкого  и эффективного механизма управления огромными территориями Российской империи и развития вновь образованных губерний.

     В период принятия Губернской реформы 1775 г. были приняты меры по укреплению дворянства в центре и на местах. Впервые в российском законодательстве появился документ, определивший деятельность местных органов государственного управления и суда. Эта система местных органов просуществовала до Великих реформ 60-х годов XIX в.

     Введенное Екатериной II административное деление страны сохранялось до 1917 г. 7 ноября 1775 г. было принято «Учреждение для управления губерний Всероссийской империи». Страна делилась на губернии, в каждой из которых должно было проживать 300—400 тыс. душ

мужского  иола. К концу екатерининского  царствования в России насчитывалось 50 губерний. Во главе губерний стояли губернаторы, подчинявшиеся непосредственно императрице, а их власть была значительно расширена. Столицы и несколько других губерний подчинялись генерал-губернаторам.¹⁵

     При губернаторе создавалось губернское правление, ему был подчинен губернский прокурор. Финансами в губернии занималась Казенная палата во главе с вице-губернатором. Губернский землемер занимался землеустройством. Школами, больницами ведал Приказ общественного призрения (призирать — присматривать, опекать, заботиться); впервые были созданы государственные учреждения с социальными функциями.

     Губернии  делились на уезды по 20—30 тыс. душ  мужского иола в каждом. Так как городов — центров уездов было явно недостаточно, Екатерина II переименовала в города многие крупные сельские поселения, сделав их административными центрами. Главным органом власти уезда стал Нижний земский суд во главе с капитаном-исправником, избираемым высшим дворянством. В уезды по образцу губерний были назначены уездный казначей и уездный землемер.

     Используя теорию разделения властей и совершенствуя  систему управления, Екатерина II отделила судебные органы от исполнительных. Все сословия, кроме крепостных (для них хозяином и судьей был помещик), должны были принимать участие в местном управлении. Каждое сословие получало свой суд. Помещика судил Верхний земский суд в губерниях и уездный суд в уездах. Государственных крестьян судила Верхняя расправа в губернии и Нижняя расправа в уезде, горожан — городовой магистрат в уезде и губернский магистрат в губернии. Все эти суды были выборными, исключая суды нижней расправы, которые назначал губернатор. Высшим судебным органом в стране становился Сенат, а в губерниях — палаты уголовного и гражданского суда, члены которых назначались государством. Новым для России был Совестный суд, призванный прекращать распри и мирить ссорящихся. Он был бессословным. Разделение власти не было полным, так как губернатор мог вмешиваться в дела суда.

     Реформа 1775 года, дополненная указами в  последующие годы, создала сложную  систему судов в губерниях, в  которых широко присутствовали элементы выборности. Рассмотрим эту систему  подробнее, начав с судов низших инстанций. ¹⁶

     Сельский  суд. Данный суд разбирал дела между государственными крестьянами. В казённых местечках, где было 1000 и более дворов, должен был находится сельский старшина, а на каждые 500 дворов должны были быть сельский староста и два выборных словесных разборщика. Низшая инстанция рассматривала на основе обычного права незначительные конфликты между крестьянами – «поношения», споры, драки.

     Нижняя  расправа служила для разбирательств дел служивых людей, черносошных  и государственных крестьян. В  ней заседали расправный судья и 8 заседателей, из коих двое отсылались для заседания в Нижний Земский Суд, a двое в Совестный Суд, по делам, касавшимся до их селений. Если тяжба не превышала 25 р., то она оканчивалась этою Расправою, по другим же делам апелляции на нее подавались в Верхнюю Расправу.

     Верхняя расправа являлась апелляционным органом  для дел из Нижней Расправы. Также  ей был подчинён Нижний Земский суд  в тех регионах, где не было Верхнего Земского суда. В Верхней расправе было два департамента – по уголовным  и гражданским делам.

     Дела  уголовные по окончании их решения  в этом месте не приводились в  исполнение, но отсылались для ревизии  в Палату Уголовного Суда. По гражданским  делам окончательные решения  выносились по искам ниже 100 рублей. В случае исков на большие суммы  недовольные приговором могли жаловаться в Гражданскую палату. Время заседаний  Верхней Расправы и порядок решения и доклада в ней дел были определены на одинаковых основаниях с Верхним Земским Судом.

     Совестный Суд состоял из председателя и  шести других членов, избиравшихся от сословия дворян, городских обывателей и крестьян по два человека. Он рассматривал дела о преступлениях, совершенных  по невежеству, безумными, малолетними, о колдовстве, чародействе, знахарстве и ворожбе, жалобы на незаконное содержание в тюрьме, а также  рассматривал гражданские дела, которые переносились в него по соглашению сторон.

     Несмотря  на своё название, Нижний земский суд  в большей степени играл роль административно-полицейского учреждения, нежели собственно суда. Состоял из капитана-исправника и 2 - 3 выборных заседателей  от дворянства и крестьянства.

     Нижний  земский суд наблюдал за исправностью дорог и мостов, следил за торговлей и состоянием цен.

     Уездный Суд состоял из одного уездного судьи  и одного или двух заседателей. Все  его члены выбирались уездным  дворянством. Этот суд заведовал  всеми гражданскими и уголовными делами в уезде; от него же зависел  разбор поземельных споров; поэтому  в случае нужды он обязан был рассматривать  на месте спорные межи и границы  вместе с присяжными землемерами. Уездный Суд имел право окончательно решать дела ниже 25 р., в исках же превышавших эту цену недовольные его приговором могли переносить свою тяжбу в Верхний Земских Суд; в делах же уголовных он решал окончательно дела, но коим подсудимые не подлежали ни лишению жизни или чести, ни торговой казни. Полное присутствие Уездного суда составлялось только три раза в год, но иногда он собирался и чаще вследствие предписания высшего начальства.

     Суд получал указы от Губернского  Правления, Палат и Верхнего Земского Суда, к ним высылал рапорты; с  Нижним Земским Судом ссылался указами, а с гордничими сообщениями.

     Верхнему  Суду подчинены были Уездные Суды и Нижние Земские Суды его округи, поэтому он являлся для них  апелляционной инстанцией. В него вносились по апелляции все дела из вышеперечисленных судов, жалобы и тяжбы дворян и на дворян, как  гражданские, так и уголовные. Также  рассматеривались дела, касавшиеся до вотчин, привилегий, завещаний, до права наследования, дела исковые, также дела тех разночинцев, которые по правам апелляции на Уездные и Нижние Земские Суды подлежали непосредственно до Верхнего Земского Суда.

     Верхний Земский Суд окончательно решал  тяжбы ценою ниже 100 руб., в исках  же превышавших эту сумму недовольные  его решением могли переносить вои  дела в Гражданскую Палату.

     Городовой магистрат рассматривал все уголовные  и гражданские тяжебные дела купцов и мещан города.

     Губернский  магистрат являлся руководящим  органом для городовых магистратов  и сиротских судов своей губернии. Он заведовал делами касавшимися до привилегий, спорных владений и дел целого города, также апелляционными делами на Городовые магистраты.

     Палата  Уголовного Суда состояла из председателя, двух советников и двух асессоров. При  ней же находились стряпчий уголовных  дел. Палата Уголовного Суда наследовала  права Юстиц-Коллегии.

     Палата  Гражданского суда состояала из председателя и двух асессоров. Фактически она была соединенным департаментом Юстиц и Вотчинной коллегий. Палата имела право окончательного решения дел ценою ниже 500 рублей. Во всех остальных случаях недовольные могли подавать апелляцию на решение Палаты в Правительствующий Сенат.

     Таким образом, как мы видим, на всех уровнях  местного управления, за исключением  губернского суда, присутствовали выборные должности, причём определяющую роль играли дворяне.

     В отдельную административную единицу был выделен город. Во главе ею стоял городничий, наделенный всеми нравами и полномочиями. В юродах вводился строгий полицейский контроль. Город разделялся на части (районы), находившиеся под надзором частного пристава, а част, в свою очередь,— на кварталы, которые контролировал квартальный надзиратель.

     После губернской реформы перестали функционировать все коллегии, исключая Иностранную коллегию, Военную и Адмиралтейскую. Функции коллегий перешли к губернским органам. В 1775 г. была ликвидирована Запорожская Сечь, а большинство казаков переселили на Кубань.

     Сложившаяся система управления территорией  страны в новых условиях решала задачу укрепления власть дворянства на местах, ее целью было предотвращение новых народных выступлений. Страх перед восставшими был так велик, что Екатерина II приказала переименовать реку Яик в Урал, а Яицкое казачество — в Уральское. Более чем вдвое увеличилось число чиновников на местах. Жалованные грамоты дворянству и городам. 21 апреля 1785 г., в день рождения Екатерины II, одновременно были изданы Жалованные грамоты дворянству и городам. Известно, что Екатериной II был подготовлен и проект Жалованной грамоты государственным (казенным) крестьянам, но он не был опубликован из-за опасений дворянского недовольства.