Желание лучше узнать Россию привело Екатерину к мысли о поездке по стране, как до этого делал Петр Великий. В начале своего царствования Екатерина II носе шла Ярославль и Ростов Великий, побывала в Прибалтике, проехала но Волге от Твери до Симбирска.

     Екатерина II придавала огромную роль законодательству. По подсчетам историков, императрица за годы своего царствования издавала по 12 законов в месяц. Наиболее активной она была в первые годы своего правления, издавая в среднем по 22 законодательных акта в месяц. Уже в манифесте после вступления на престол Екатерина II недвусмысленно заявила: «Намерены мы помещиков при их имениях и владениях нерушимо сохранять, а крестьян в должном им повиновении содержать».

     Одной из первых реформ Екатерины II было разделение Сената на шесть департаментов с определенными полномочиями и компетенцией. Сенатская реформа улучшила управление страной из центра, но Сенат лишился законодательной функции, которая все более переходила к императрице.

     В 1764 г. было отменено гетманство на Украине. Последний гетман К. Г. Разумовский был отправлен в отставку, его место занял генерал-губернатор. Автономия Украины была ликвидирована. Вся страна, считала Екатерина, должна управляться по единым принципам.

     В условиях массовых волнений монастырских крестьян Екатерина в 1764 г. провела секуляризацию церковных имуществ, объявленную еще Петром III. Устанавливались штаты и оплата церковнослужителей. Бывшие монастырские крестьяне (их было около 1 млн. душ мужского пола) перешли под власть государства. Они стали называться экономическими, так как для управления ими была создана Коллегия экономии.

     В 1773 г. был введен принцип веротерпимости.

     В 1765 г. в стране приступили к межеванию земель: на местности происходило определение границ земельных владений и их юридическое закрепление. Оно было призвано упорядочить землевладение и остановить земельные споры. Но самым крупным мероприятием Екатерины II был созыв Комиссии для сочинения проекта нового Уложения.

     Уложенная комиссия. Преследуя цель установить «тишину и спокойствие» в стране, укрепить свое положение на престоле, Екатерина П созвала в 1767 г. в Москве специальную Комиссию для составления нового свода законов Российской империи взамен устаревшего «Соборного уложения» 1649 г. В работе Уложенной комиссии участвовали 572 депутата, представлявших дворянство, государственные учреждения, крестьян и казачество. Крепостные крестьяне, составлявшие примерно половину населения страны, в работе Комиссии не участвовали. Ведущую роль в ней играли дворянские депутаты (примерно 45%).

     Депутаты  по предложению Екатерины II представили  в комиссию примерно 1600 наказов с  мест, «дабы лучше узнать было нужды  и чувствительные недостатки народа». В качестве руководящего документа  Комиссии 1767 г. императрица подготовила «Наказ» -- теоретическое обоснование политики просвещенного абсолютизма. «Наказ» Екатерины II состоял из 22 глав и был разбит на 655 статей. Почти три четверти текста «Наказа» составляли цитаты из сочинений просветителей. Эти цитаты были тщательно подобраны, и «Наказ», таким образом, представлял собой цельное произведение, в котором доказывалась необходимость сильной самодержавной власти в России и сословного устройства русского общества.

     «Наказ» исходил из положения о том, что  верховная власть «сотворена для  народа» и действует «к получению  самого большего от всех добра». Верховная  власть, по мнению Екатерины II, может  быть только самодержавной. Она объясняла  это принадлежностью русского народа к числу европейских, обширностью территории и рассуждением, что «лучше повиноваться законам под одним господином, нежели угождать многим».

     Целью самодержавия Екатерина II объявила благо  всех подданных.

     Девизом Уложенной комиссии были слова: «Блаженство  каждого и всех». Свобода граждан, или, как ее называла Екатерина II, вольность  «есть право делать то, что законы дозволяют».¹⁰ Таком образом, равенство людей понималось как право каждого сословия обладать дарованными ему правами' для дворян свои установления, для крепостных - свои.

     Нужно было издать такие законы, чтобы  они, «с одной стороны, злоупотребления  рабства отвращали, с другой стороны, предостерегали бы опасности, могущие  оттуда произойти». Екатерина II считала, что законы, как уже говорилось выше, создаются для воспитания граждан.

     Только  суд может признать человека виновным, утверждалось в «Наказе». Пусть и  в сословной интерпретации, но в  законодательство России вводилось  понятие презумпции невиновности.

     Уложенная комиссия начала заседание в Грановитой палате Московского Кремля летом 1767 г. На пятом заседании императрице был присвоен титул «Великой, премудрой матери Отечества», что означало окончательное признание Екатерины II русским дворянством. Неожиданно для Екатерины и ее приближенных в центре обсуждения оказался крестьянский вопрос. Некоторые депутаты - дворяне Г. Коробьин и Я. Козельский, крестьяне И. Чупров и И. Жеребцов, казак А. Алейников, однодворец А. Маслов - выступали с критикой отдельных сторон крепостничества. Например, А. Маслов предлагал передать крепостных крестьян в особую коллегию, которая выплачивала бы из крестьянских податей жалованье помещику. Это фактически означало бы освобождение крестьян от власти помещиков. Ряд депутатов высказался за четкую регламентацию крестьянских повинностей. Большинство же депутатов выступало с зашитой крепостничества и требованием расширения их сословных прав, привилегий, групповых интересов.

     Работа  Комиссии, продолжалась более года. Под предлогом начала войны с  Турцией, «нарушения мира и тишины»  она была распущена в 1768 г. на неопределенное время, так и не составив нового уложения.

     Созданные наряду с Большим общим собранием  частные комиссии, занимавшиеся конкретными  законами, просуществовали до смерти Екатерины II.  
 
 
 
 
 
 

Глава 2. Городская реформа  Екатерины II

2.1. Предпосылки проведения городской реформы в VIII веке

     Вступление  России в эпоху абсолютизма сопровождалось бурной консолидацией населения  страны в сословия. Сословность - характерная  черта любого феодального общества, в период же становления и расцвета абсолютной монархии сословный строй  достигает своего апогея. Сословные  грани становятся почти непреодолимыми, а сословные группы - замкнутыми. Это, разумеется, не могло не отразиться на дальнейшем развитии российского самоуправления. ¹¹

     В силу наличия в обществе четырех  основных сословий - дворян, крестьян, горожан и духовенства - наряду с  общегосударственным централизованным управлением в России сложилось  и особое сословное управление, в  сферу которого входили некоторые  вопросы местного хозяйства. Следует  отметить, что сам термин "самоуправление" в XVIII веке еще не употреблялся ни в  русском законодательстве, ни в научной  литературе. Он вошел в оборот лишь столетие спустя. Законодательные акты XVIII века, установившие сословные привилегии в вопросах местного управления и внесшие в него элементы самоуправления, так называемые "жалованные грамоты" 1785 года, содержат термины "управление" и "внутреннее государственное управление", под которыми законодатель подразумевал "особое местное управление", осуществляемое определенным сословием и в интересах этого сословия.

     Роль  и место, отводимые российскому  самоуправлению в XVIII столетии, соответствовали  принятой в России так называемой континентальной модели самоуправления, в рамках которой деятельность органов государственной власти на местах сочеталась с самоуправлением. Правда, в условиях абсолютизма элементы самоуправления лишь "достраивали" правительственный аппарат, выполняя делегированные центральной властью вспомогательные функции. Кроме того, одним из следствий централизации власти, обособления сословий и закрепощения крестьян стало постепенное прекращение со второй половины XVII века созывов земских соборов (теперь они стали не нужны)¹². Выполнявшиеся ими самоуправленческие задачи были перераспределены по отдельным сословиям.

2.2. Городская реформа

2.2.1. «Разработка» городской реформы

     Екатерининская  административно-территориальная реформа  в России началась в 1775 г. обнародованием 7 ноября так называемого "Учреждения для управления губерний Всероссийской империи". Первая часть "Учреждений о губерниях" содержала и раскрывала основные положения реформы местного самоуправления. Вторую часть "Учреждений о губерниях" правительство обнародовало 4 января 1780 г.¹³

     Следует признать, что фактически реформа  местного управления продолжалась до конца жизни императрицы.

     Ввиду важности и для торжественности  предстоящей реформы "Учреждения о губерниях" снабжены обширным вступлением, это что-то вроде манифеста, где  объяснялись мотивы и сущность преобразований. Благодаря исследовательской работе В.Г. Григорьева было установлено, что  сама императрица работала над черновиками "Учреждения о губерниях" в 1775 г. в течение пяти месяцев. Екатерина отправила Вольтеру 215 страниц надиктованного текста юридического акта. По свидетельству В.Г. Григорьева, сохранившийся в Государственном архиве (ЦГИА) оригинал черновика имел 240 листов разной величины. В "Учреждения о губерниях" на различных этапах работы вносили поправки ближайшие соратники императрицы, а в дальнейшем и проводили ее в жизнь: П.В. Завадовский, А.А. Безбородко, С.Е. Десницкий, Я.Е. Сиверс и другие.

     Анализируя  проблемы внутреннего управления империи, Екатерина отмечала, что "по великой  обширности некоторых губерний, оные недостаточно снабжены как правительствами, так и надобными для управления людьми; что в одном и том же месте (т.е. департаменте, "присутствии" и др. - Авт.), где ведомо управление губернии, и казенные доходы и счеты, обще с благочинием или полициею, и сверх того еще уголовные дела и гражданские суды отправляются, а таковым же неудобствам тех же губерний в провинциях и уездах правления не меньше подвержены; ибо в одной воеводской канцелярии совокуплены находятся дела всякого рода и звания". Императрица прежде всего обращала внимание на три неудобства тогдашнего управления: обширность губерний, недостаточность органов управления на местах и смешение всякого рода дел в этих учреждениях.

     Екатерина также указывала, что расширение пределов государства, увеличение количества населения и связанное с этим развитие способов обогащения повсеместно  влекло за собой перемены в законодательстве. Определяя задачи в области внутреннего  управления в период своего царствования, императрица считала, что нужно  вернуться к реформам времен Петра  Великого. Отказ от развития петровских реформ, по мнению императрицы, вызвал различные вредные последствия  для управления империей: медлительность на местах, волокита в системе правосудия, неисполнение должностных обязанностей, вседозволенности, взяточничества и др. Для исправления этих недостатков вводился новый закон.

     Рассмотрев  основные мотивы и причины предстоящей  реформы, императрица провозгласила  основные начала и принципы "Учреждения о губерниях": отделение суда от администрации, точное определение  компетенции каждого присутственного  места, правил деятельности и средств  исполнения, упрочнения правосудия, исправления  нравов и развития христианских добродетелей.¹⁴

2.2.2. Основные положения городской реформы

     Согласно  императорскому "Учреждению о губерниях" государство делилось на губернии или  наместничества, именно они становились  основными административно-территориальными единицами империи. Первые 14 статей главы I содержали некоторые неясности и поэтому заслуживают определенных примечаний. В первой статье говорилось: "Дабы губерния, или наместничество, порядочно могла быть управляема, полагается в оной от трех до четырех сот тысяч душ". Следует отметить, что численность населения губернии и наместничества одинакова, следовательно, эти два понятия использовались как синонимы.

     Основой политического и территориального статуса губернии или наместничества становилась численность населения, а именно губернией считалась  территория с 300 - 400 тыс. душ. Надо полагать, что имеется в виду не общее  число жителей, а число ревизских  душ, т.е., упрощенно говоря, мужское  население. Следовательно, по принятой современными демографами оценке, численность  губернского населения должна быть увеличена как минимум вдвое. Отметим также, что в этом числе "душ" важен не нижний, а верхний предел, так как задачей реформы было не сконцентрировать власть на местах, а раздробить существующие локально-административные региональные единицы.

     В то время, когда Екатерина II разделила  Россию на губернии, Франция жила еще  при старом, веками сложившемся административно-территориальном  делении. Территория Франции была разделена  на 33 провинции, весьма разнообразные  по своей величине и численности. Провинции складывались в течение  столетий с учетом исторических и  географических особенностей регионов: одни большие и известные, как  Бретань, Шампань, Нормандия, Бургундия, Прованс и другие, и небольшие - Фландрия, Анжу, Мэн и другие.

     В 1791 г. провинции были разделены на 86 департаментов. Площадь департаментов  в среднем составляла около 6000 кв. м, среднее число жителей - 400 тыс. человек. Разделение страны было сделано  поспешно, без учета естественных условий, границы департаментов  были очень условны, население даже спустя сто лет после реформы  использовало старую административно-территориальную  систему деления. Заметим, что Франция  имела компактную территорию и весьма однородное по религиозным и этническим параметрам население.