Деятельность Александра I в области центрального управления

По проекту Негласного комитета Сенат признавался «верховным местом суда и расправы, составленным из особ, общее почтение и доверие заслуживающих»34. Приняты основные пункты учреждения Сената: 1) Сенат – высшее административное и судебное место в империи; 2) власть Сената ограничивается единой властью императора; 3) председательствует в Сенате государь; 4) указы Сената должны исполнять все, также как собственные указы государя; 5) Сенату можно докладывать императору о таких высочайших указах, которые связаны с большими неудобствами при исполнении, или не согласны с другими законами, или не ясны; 6) министры обязаны представлять свои годовые отчеты на рассмотрение Сенату; Сенат может требовать от них любые сведения и разъяснения, о неправильностях и злоупотреблениях должен докладывать императору; 7) если возникли разногласия при каких-либо вопросах общего собрания Сената с мнением генерал-прокурора или обер-прокурора, то об этом докладывается императору; 8) по уголовным делам, в которых дело идет о лишении кого-либо дворянства и чинов, все такие случаи должны представляться на утверждение государя; 9) за несправедливые жалобы на Сенат императору виновные подвергаются суду; 10) сенатор, обличенный в преступлении, подвергается суду общего собрания Сената35.

Учреждение министерств и в издание нового регламента Сената – два главных результата работы Негласного комитета36.

Осуществление этих двух реформ произошло одновременно и ознаменовало создание новой системы администрации, как это планировал Александр и члены комитета с начала его создания37.

 

1.2. План преобразований М. М. Сперанского

 

Теперь своим первым помощником император сделал способного и достаточно гибкого М.М. Сперанского, не разделявшего радикальных воззрений членов Негласного комитета и не пугавшего Александра своей настойчивостью и нетерпением, как его «молодые друзья»38. Сперанский, хорошо образованный, полный желания создавать новое, честолюбиво стремящийся к славе, был именно тем человеком, в котором нуждался Александр при его устремлениях в то время39. Все важные законы в 1802-1812 составлял и редактировал Сперанский, это был пик его карьеры40.

Михаил Михайлович  имел большой жизненный и административно-управленческий опыт, и он был убежден, что политические реформы в России нужно начинать с преобразования центрального аппарата. Вся реформа, как думал Сперанский, должна проходить по четырем основным направлениям:

1) новая система управления должна базироваться на принципах конституционной монархии;

2) общественное мнение  должно усилиться и стать ограничителем  тирании и произвола;

3) предельное приближение  к модели  монархической администрации;

4) учреждение и сохранение  институтов, соответствовавших принципам  подлинной монархии41.

В конце 1808 года император поручил Сперанскому составить общий план реформы российского государственного строя, Михаил Михайлович закончил эту работу к началу октября 1809 года. План преобразований получил название «Введение к Уложению государственных законов». Вместе с планом реформ Сперанский представил Александру проект уложения – «Краткое начертание государственного преобразования»42.

В основу реформы Михаил Михайлович предлагал положить традиционный принцип разделения властей. Он все время говорил, что нельзя основывать правление на законе, если царская власть будет и составлять, и исполнять законы. По этой причине Сперанский стремился в своих преобразованиях разделить законодательную, исполнительную и судебную власти, которые он сосредоточил в независимых друг от друга государственных учреждениях43. Данная система давала доступ к управлению страной только помещикам и верхам нарождавшейся буржуазии, которые не нарушали абсолютной власти царя44.

Было задумано, что законодатели в соответствии со своими задачами будут организованы в волостную, окружную, или уездную, думы, губернскую думу и высшую — государственную думу45.

План реформирования 1809 года был рассчитан на то, чтобы  в какой-то мере привлечь население к участию в исполнительной, законодательной и судебной власти с помощью системы четырехступенных выборов. В каждом волостном городе раз в три года из всех владельцев недвижимости созывается собрание – волостная дума. Она избирает председателя и секретаря. Волостная дума выполняет следующие функции: выборы членов волостного правления; выборы депутатов в окружную думу; утверждение списка из 20 самых авторитетных граждан, из которых назначается председатель волостного суда.

В окружную думу входили делегаты от волостей, которые избраны местными думами. Губернская дума состояла из делегатов окружных дум. Из губернских дум формируется законодательный корпус, который называется Государственной думой. Сперанский предлагал собирать ее раз в год в сентябре. Время работы думы зависело от количества рассматриваемых дел. Михаил Михайлович не собирался наделять Государственную думу законодательной функцией. Но без ее согласия ни один законопроект не мог поступить на утверждение и вступить в силу. Реализация политических прав на практике предусматривалась путем создания стройной системы выборных дум: волостных, окружных, губернских и, наконец, Государственной46.

На такие же четыре степени планировалось разделить и суды: волостной, окружной, губернский и верховный, или Судебный сенат47. Волостной суд состоял из главного волостного судьи, его товарища и волостных судей, постоянно прибывающих. Выполнял функции мирного разбирательства гражданских дел и взыскания за маловажные проступки пеней. Окружной суд представлял «первоначальное судебное место». Он делился на два отделения: гражданское и уголовное. Губернский суд основывался на тех же началах, что и окружной. Сенат – верховный суд для всего государства. Он имел два гражданских департамента и два уголовных48.

Исполнительная власть также разделялась на управления волостное, окружное, губернское и государственное, или министерское49.

Проект разделения властей император признал «удовлетворительным и полезным», но его реализация встретила сильное сопротивление со стороны высших сановников, которые считали его слишком радикальным, и дело свелось к созданию в 1810г. Государственного совета – законосовещательного органа при императоре50.

Сперанский получил в этом органе должность государственного секретаря. Он ведал всеми документами, которые проходили через Государственный совет: готовил бумаги к заседаниям, составлял доклады и отчеты для представления императору, который являлся председателем Совета51.

По идее Сперанского, Государственный совет – связующее звено между императором и новыми государственными органами: Государственной думой, Сенатом и Комитетом министров52.

Новый орган, централизуя законодательное дело, обеспечивал единообразие юридических норм, предотвращая появление разногласий в законодательных актах, но сама законодательная инициатива и окончательное утверждение законов оставались прерогативой императора53. Государственному Совету Михаил Михайлович передал главную функцию императора — функцию согласования работы различных частей управления. Именно он, а не монарх, был, по проекту Сперанского, основным органом, который связывал управленческие институты в одну систему54.

Члены Государственного совета не избирались, а назначались императором. Новый орган был палатой лордов, в которой первоначально обсуждались самые важные проблемы государства55.

Государственный совет подразделялся на четыре департамента:

1) законов;

2) военных дел;

3) гражданских и духовных  дел;

4) государственной экономии56.

Департамент законов занимался тем, что составляло предмет закона. В департамент военных дел входили предметы военного и морского министерств. Департамент гражданских и духовных дел занимался делами юстиции, духовного управления и полиции. Департаменту государственной экономии принадлежали дела министерств внутренних дел, финансов, казначейства и отчетов57.

В плане реформы Сперанского были точно определены границы самодержавной власти. В руках монарха была сосредоточена вся полнота управления государством. Как уже говорилось, именно императору принадлежала законодательная функция, и он же утверждал все основные законы. При этом Государственная дума существенно ограничила самодержавную власть. В ней рассматривались все законопроекты, утверждались новые подати и налоги. В судопроизводстве император выполнял функцию охранителя правосудия, помимо этого суд вершился от его имени58.

Нередко Сперанский отмечал, что проект учреждения Совета был согласован с Александром. Идея не была осуществлена в той мере, в которой задумывалась. Вероятно, император отказался от такой кардинальной реформы. При этом и сам Михаил Михайлович, по мнению С. А. Чибиряева, не был уверен до конца в необходимости полного осуществления своих реформаторских планов59.

1811 г. – обнародование  составленного Сперанским «Общего учреждения министерств», которое закончило преобразования, начатые еще в 1802 г., когда петровские коллегии были заменены министерствами60.

Для того чтобы сохранить и улучшить учрежденные в 1802 г. министерства, Михаил Михайлович считал необходимым выделить их недостатки. Он назвал три слабых места министерств:

1) недостаток ответственности;

2) некоторая неточность и несоразмерность в разделении дел;

3) недостаток точных правил  или учреждения, на коем должно  действовать министерство61.

В связи с обнаружением слабых мест министерств, Сперанский предлагал: установить рамки деятельности министерств и их ответственность; ликвидировать министерство коммерции; учредить министерство путей сообщения; создать «особое государственное казначейство»; образовать министерство полиции; разработать внутреннюю структуру и порядок деятельности их структурных подразделений62.

Все министерства имели одинаковую структуру. Министерство возглавлялось министром, которого назначал император. В аппарат министерств входило несколько департаментов, во главе которых стояли директора. Департаменты разбивались на отделения во главе с начальниками. Отделения, в свою очередь, делились на столы, возглавляемые столоначальниками. Министры выполняли только исполнительную функцию. Контролировала их деятельность Государственная дума, также она могла потребовать от министра предоставить отчет63.

С тех пор полностью ликвидировано коллегиальное начало, и министерства учреждены как строго исполнительные организации64.

После того, как определилось направление реформ, возник вопрос о реформировании устаревшего Сената. По плану Сперанского он теперь становился судебным учреждением, которое лишалось любой связи с управлением. Михаил Михайлович предлагал разделить сенат на Судебный и Правительствующий65.

В полномочия Правительствующего сената входило три группы дел:

1) дела, которые не подлежат  ни одному из министерств (оглашение  законов);

2) дела, которые по законодательству  принадлежат только Сенату (назначение  на важные должности, заключение  договоров);

3) дела, которые должны  докладываться государю66.

Правительствующий сенат должен был заменить комитет министров с упразднением их личных докладов императору67.

Судебный сенат, по мысли Сперанского, должен стать высшей судебной инстанцией68. Часть его состава должен был назначать император, другая часть избираться дворянством69.

Михаил Михайлович говорил, что новый Судебный сенат мог бы стать органом совершенно независимым от административной власти, и при этом верховная власть была бы освобождена от мелких дел. Сперанский предлагал, решения Сената будут окончательными и обжалованию не подлежат70.

Проект преобразования Сената был подготовлен к началу 1811 года71. При обсуждении этой реформы возникли серьезные споры. Большее число членов Государственного совета были против преобразования Сената. Несмотря на множество возражений, проект реформы Сената был одобрен большинством голосов, Александр утвердил решение Совета72.

Данная реформа не была доведена до конца. Сенат оставался в прежнем состоянии73. Хотя Сперанский и настаивал, что «без устройства Сената, сообразно устройству министерств, без средоточия и твердой связи дел, министерства всегда будут наносить более вреда и ему забот, нежели пользы и устройства»74.

Реформаторская деятельность Сперанского вызвала недовольство в реакционных кругах; вокруг него сгущались сплетни. До Александра начали доходить слухи, что Михаил Михайлович отзывается о нем непристойно. Император демонстративно оказывал Сперанскому знаки «благосклонности», а это было точным признаком скорой  опалы. 17 марта 1812 г. он был вызван на прием к Александру. Два часа длился их конфиденциальный разговор, после него Михаил Михайлович вышел «в великом смущении». Когда он приехал домой, то там его ждал возок для отправки в ссылку в Нижний Новгород. Падение Сперанского вызвало восторг при дворе императора75.

Начавшиеся военные действия 1812 года  приостановили реформаторскую деятельность Александра.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2. Реформа органов центрального управления (1815 – 1825)

 

После окончания войны 1812 года и заграничного похода вновь проявились  очертания конституционного плана Александра76. В соответствии с договорами 1815 г., подписанными на Венском конгрессе, на части территории бывшего Великого герцогства Варшавского основано Царства Польского77, которое вошло в состав Российской империи78.

По «Дружественному трактату» поляки, которые живут на территориях, отошедших к России, Австрии и Пруссии, «будут иметь народных представителей и национальные государственные учреждения, согласные с тем образом политического существования, который каждым из правительств будет признан за полезнейший и приличнейший для них в кругу его владений»79.

25 мая российский император  обнародовал Манифест, обращенный  к поляком. В нем говорилось  о создании Царства Польского и даровании ему конституции80. Помимо ограниченной конституции, было предоставлено самоуправление, право иметь свою армию, также поляки получили свободу печати81.