Оглавление
Введение
Данная работа посвящена преобразовательной
деятельности Александра I в области центрального
управления.
Первая четверть XIX в. – период
противоречий и своеобразного драматизма
в истории России. Историков интересует
личность императора Александра. Личность
его противоречивая, путанная и крайне
неустойчивая; таким император казался
своим современникам1.
Преобразовательную деятельность
Александра можно разделить на два этапа,
а конкретно до войны 1812 года и после.
Актуальность выбранной темы
заключается в том, что в истории царствования
и биографии Александра есть спорные и
неизученные вопросы.
Объект исследования – внутренняя
политика Александра I. Предмет исследования
– реформирование органов центрального
управления.
Целью данной работы является
анализ основных положений реформирования
государственного аппарата.
Исходя и цели исследования,
можно выделить такие задачи:
- Определить основные положения
реформ органов центрального управления в первый период правления (деятельность Негласного комитета, М. М. Сперанского);
- Выявить реформаторские действия в области органов центрального управления во второй период царствования;
- Подвести итоги преобразований.
Историография.
В своей работе я использовала
труд М. М. Сперанского2 «Введение к уложению государственных
законов». В нем представлены планы преобразований.
Я остановилась на принципе разделения
властей, плане преобразования Сената,
Государственного совета и министерств.
Время правления Александра
и его личность были интересны уже и дореволюционным
историкам.
В работе «Курс истории России
XIX вв.» А. А. Корнилов3 отмечает сложный и таинственный
характер Александра Павловича, который
формировался его воспитанием. Он рассматривает
преобразования органов центрального
управления. Более подробно он освещает
первую половину правления.
Советская историография в
основном давала отрицательные оценки
царствования Александра, советскими
историками либеральные меры воспринимались
как лицемерные. Реформаторские преобразования
оценивались ими как попытка приспособления
государственного аппарата империи к
новой ступени социально-экономических
связей. Советские историки указывали
следующие причины перехода к консерватизму:
революционные движения в Италии и Испании,
восстание Семеновского полка 1820 г.
Монография А. Е. Преснякова4 посвящена разбору внутренней
и внешней политики Александра I, обзору состояния страны в
первой четверти XIX в. Он считал реформы
результатом социально-экономического
развития империи. Пресняков считает,
что внутренняя политика Александра продолжала
курс Павла I.
В. А. Федоров5 делает акцент на негативные
качества характера Александра. Он рассматривает
всю его деятельность, при этом отмечает
важную роль Сперанского М. М. в реформаторской
деятельности.
В работе С. В. Мироненко6 рассмотрены обстоятельства
возникновения проекта русской конституции,
ее основные положения, но автор не называет
причины, по которым Россия так и не стала
конституционной монархией.
В начале 1990-х гг.
в связи с поиском новых путей в государственной
политике страны возрос интерес к либеральным
начинаниям Александра I. Современные
историки интересуются причинами и сущностью
либеральной деятельности Александра
Павловича.
А. Н. Сахаров7 стремится показать Александра
I как одного из первых реформаторов на
троне нового времени России, как либерального
самодержца, который, как и некоторые его
сподвижники, например, М.М. Сперанский,
опередил время, по которому шло развитие
в стране. Автор считает, что император
отказался от реформ из-за ряда причин,
общественных потрясений, личных драм
Александра.
Для описания работы Негласного
комитета я рассмотрела диссертацию Ю.
Э. Арискиной8 и статью М. А. Приходько9. Описываются основные административные
преобразования, обсуждаемые в Негласном
комитете. Главное место в обсуждение
занимали реформа Сената и учреждение
министерств.
Важное место в преобразовательной
деятельности Александра занимал М. М.
Сперанский. При рассмотрении его планов
реформ я использовала монографии В. А.
Томсинова10 и С. А. Чибиряева11. Томсинов показывает трагизм
судьбы Михаила Михайловича и его значение
в русской истории. Чибиряев останавливается
на биографии Сперанского, но больше он
уделяет внимание анализу государственных
реформ Сперанского. Автор обобщает результаты
работ дореволюционных и советских историков,
описывает политические взгляды реформатора.
Е. Г. Луферчик12 в своей статье описывает процесс
работы над конституцией Царства Польского,
ее основные положения, а также показывает
как отнеслись к польской конституции
в России.
Глава 1. Реформа
органов центрального управления (1801 –
1812)
1.1. Первые преобразования
Александра
Уже первые дни правления Александра
начались энергичными преобразованиями.
Это были не серьезные изменения существующего
строя, требовавшие программ и серьезной
разработки, а ликвидация тиранических
указов Павла I. Александр полагал, что
для проведения реформ необходимы план
и подготовительные работы13.
30 марта 1801 г. учрежден Непременный
совет с целью рассмотрения государственных
дел и постановлений. В него входили 12
человек, которым доверяли Александр и
общество. Данный Совет должен был заняться
пересмотром всех законов и постановлений,
разработкой проектов необходимых изменений.
Планировалось, что именно он станет органом
преобразований, намеченных императором.
На деле Совет не получил такого значения14. Он выполнял только законосовещательную
функцию. Непременный совет не имел права
издавать указы и распоряжения от своего
имени. Дела в нем рассматривались или
по распоряжению императора, или по предложению
одного из членов. Каждый член совета мог
предложить дело для улучшения чего-либо,
для прекращения зла и злоупотребления.
Но данное предложение только тогда доводилось
до рассмотрения императора, если оно
было одобрено большинством членов совета.
Если дело одобрялось большинством голосов,
то составлялся протокол, в котором представлены
все мнения, высказанные при обсуждении.
На основании протокола император принял
решение и издал указ. Какое же из этих
мнений будет положено в основу указа,
всецело зависело только от монарха. Александр
продолжает принимать личные доклады
по отдельным ведомствам, вникая в дела
и давая свои распоряжения. В совет же
поступали, по высказыванию графа А. Р.
Воронцова, только те дела, «коих докладчики
сами делать не хотели»15.
В том же направлении появилось
более громкое дело о правах Сената. 5 июня
1801 г. – указ Александра, по которому Сенат
должен был составить доклад о своих правах
и обязанностях. По мнению М. М. Сафонова, император смотрит на это учреждение
как на верховное место правосудия и исполнения
законов, при этом он видит, Сенат претерпел
изменения, которые привели к ослаблению
закона. Государь сказал, что следует выявить права учреждения, которые
были нарушены, ликвидировать их и утвердить
полномочия Сената как «государственный закон». Орган отозвался на призыв Александра обширными
притязаниями, как в законодательстве,
так и в распоряжении бюджетом, и в судебном
деле. А. Р. Воронцов доказывал Александру
необходимость установление прав Сената,
от этого, он утверждал, «зависит и будущее устройство России и, быть может,
самое доверие, какое должно иметь к управлению».
Так люди старой школы XVIII в. хотели не только вернуть
Сенату его важное место в системе управления,
но и утвердить его на «незыблемом» законодательстве.
Этим они указывали на путь к восстановлению
правительственного авторитета и доверия
к власти, а также к дальнейшему «устройству»
России. Сторонники Сената знали о противоречие
между их мыслью и учреждением «непременного
совета»; тот же Воронцов пояснял императору, что совету не должна
предоставляться самостоятельная роль;
он может выступать в роли только совещательного
органа «между государем и теми, коих он
своею доверенностью удостаивает», —
в первую очередь с управляющими отдельными
ведомствами, «так, как советы во всех монархических порядочных правлениях
устроены бывают». Значение совета не было возвышено,
как предполагалось, но в то же время не
были приняты и «права» Сената16. Желание Александра возвысить
и укрепить положение Сената как независимого
хранителя законов все мыслящие люди понимали,
как искреннее намерение отказаться от
произвольных действий17.
Устройство правительственной работы пошло другим путем. У императора еще в юности было
намечено свое правительство. Кроме старшего
поколения фаворитов Екатерины II, кроме
людей времени Павла, помимо хранителей
традиции и тем более претендентов во временщики
из деятелей переворота, Александр призывает
давних четырех «друзей» — П. А. Строгонова,
Н. Н. Новосельцева, А. Е. Чарторыйского,
В. П. Кочубея — к ближайшему сотрудничеству
с собой18.
Идею создания негласного комитета,
которую предложил Строгонов Павел Александрович,
поддержал император. Свою работу комитет
начал в июне 1801 г. Учреждался он для обсуждения
плана преобразований19. Были задуманы серьезные преобразования
для введения в государстве законности
и порядка, предполагалось реформирование
социального строя, было задумано поднять
уровень просвещения. По первому правилу
комитета предполагалось, что все преобразования
должны будут исходить именно от императора.
Александр, который был воспитан
в идеях и просвещенного абсолютизма,
и военного деспотизма, хотел стать благородным
диктатором, но с самого начала своего
правления ему пришлось приспособлять
все проекты к интересам и настроениям
господствующего класса. Поэтому в таких
условиях единственной реформой стало
преобразование центрального управления
для того, чтобы усилить центральную власть20.
Это преобразование было необходимо
с тех пор, как Екатерина II реформировала
местные учреждения, но не успела преобразовать
центральные, при этом упразднив большую
часть коллегий. Уже при ней была большая
путаница в делах центральных учреждений.
Путаница в делах доходила до того, что
во время беспорядков и бедствий, например,
когда в Сибири от голода вымирало население,
было не ясно, кто может доложить о положении
дел. Этот случай подтолкнул Александра
скорее продвинуть вопрос о разграничении
полномочий отдельных центральных органов21.
Указом 8 сентября 1802 г. были
учреждены министерства. Центр тяжести
управления перенесся из центра в области,
являющиеся итогом губернской реформы
Екатерины II. Теперь император лично и
непосредственно мог руководить всеми
делами через министров, которых он сам
назначал. Учреждение министерств для
негласного комитета – главная задача
для организации сильной и централизованной
власти, которая может сосредоточить в
своих руках все государственные дела
и с успехом перестраивать порядки управления22.
По проекту было созданы министерства:
иностранных дел, военное и морское, которые
соответствовали оставшимся еще в то время
коллегиям, и абсолютно новые министерства:
внутренних дел, финансов, народного просвещения
и юстиции. Император пожелал добавить
еще одно министерство – министерство
коммерции. Поводом для этого послужило
намерение Александра предоставить Н.
П. Румянцеву, который в то время заведовал
водными путями сообщения, звание министра23.
Александр считал, что во главе
министерств должны встать люди, которые
хорошо знают область деятельности. В
сентябре 1802 года на должности министров
были назначены, большей частью, опытные
сановники, но, наравне с ними, «молодые
друзья» императора, что обусловило различия
политических взглядов среди руководителей
министерств24.
Сохранялись полномочия министра
юстиций, но теперь он не мог вмешиваться
в административные дела. Министру внутренних
дел даны более широкие права. Он ведал
транспортом, промышленностью, администрацией.
Министерство финансов было поделено
на две части. Первое отделение вело дела
в управлении землями царскими, удельными,
лесами, почтами; второе управляло банками
и их владельцами. Министерства военное,
морское и иностранных дел обладали теми
же полномочиями, что и раньше25.
Для разработки министерской
реформы члены Негласного комитета обращались
к иностранному опыту. Взяв за основу зарубежный
опыт, «молодые друзья» изменяли его так,
чтобы он соответствовал российской администрации26.
Единственная вполне завершенная
и самостоятельная работа Негласного
комитета – учреждение министерств.
Примерно в то же время проводились
преобразования Сената27. Как уже было сказано выше,
5 июня 1801 года П. В. Завадовскому было поручено
составить доклад о правах и преимуществах
Сената, которые были утеряны Сенатом,
и как их можно восстановить. В докладе
особое значение уделено Сенату как хранилищу
законов, которое занимает важное положение
в государственном управлении28. В конце июля 1801года проект
Завадовского был доставлен императору
и передан «молодым друзьям». 5 августа
Н. Н. Новосильцев зачитал записку о Сенате,
он был против передачи Сенату законодательной
функции и предлагал передать ему только
судебную власть. Для того чтобы создать
еще одну форму сенатской реформы, независимую
от взглядов «молодых друзей», Александр
поручил Г. Р. Державину при помощи П. А.
Зубова составить еще один проект сенатского
устройства29.
Князь Платон Александрович
предложил проект, по которому Сенат выполнял
бы судебную и исполнительную функции30. В Сенат должны были входить
представители высшего дворянства и высшие
чиновники31. Гавриил Романович предложил
разделение властей в Сенате. Он задумывал
сделать Сенат органом дворянского представительства32.
Проекты Г. Р. Державина и П.
А. Зубова были рассмотрены на московском
заседании Негласного комитета 11 сентября
1801 года. Александру понравился проект
Платона Александровича, и «молодым друзьям»
пришлось похвалить его и выбрать некоторые
моменты из проекта для дальнейшей работы.
В конце заседания император приказал
членам Негласного комитета составить
свой проект преобразования Сената33.