Возникновение теории разделения властей

В связи с информатизацией  общества в XX веке в современной  теории государства и права принято  выделять еще одну ветвь власти - "четвертую власть" - средства массовой информации. Дело в том, что  телевидение, радио, печать и другие средства массовой информации, ставшие  в наше время доступными почти  всем слоям населения, не просто информируют  общество о тех или иных политических событиях, но и навязывают людям  свою оценку происходящего, свои идеалы, они имеют возможность манипулировать общественным мнением. Даже в недемократических  государствах, где точка зрения "масс" проявляется лишь в критических  ситуациях ( революции и т.п. ) , правительства  понимают всю значимость влияния "четвертой  власти" на людей и пытаются регулировать и использовать эту власть в своих  интересах ( вспомнить хотя бы положе- ние средств массовой информации в России в советский период, да и в более ранние периоды истории  нашей страны ). В демократических  государствах "четвертая власть" - это реально действующая сила, не считаться с которой никто  не может, нельзя просто запретить деятельность какой-либо газеты, телепрограммы и  т.п. Нам трудно представить себе предвыборные кампании без участия  средств массовой информации, ни один закон не будет действовать, пока он не опубликован, то есть "четвертая  власть" является необходимой частью функционирования системы государственных  органов. Средства массовой информации играют очень важную роль в системе "сдержек и противовесов", сдерживая  действия органов государства. В  результате столь широкого влияния  на жизнедеятельность государства  и общества можно с уверенностью назвать средства массовой информации "четвертой властью".

Таковы основные изменения ( дополнения ) которые претерпела концепция разделения властей за более чем двухсотлетнюю историю  своего существования, эта теория нашла  очень широкое применение в государственно-правовой практике многих стран. Каковы же результаты? Прежде всего, теория разделения властей  явилась одним из основных гарантов прав и свобод человека, именно в  тех странах, где реализация данной концепции имеет наиболее прочные  традиции, демократические принципы нашли самое широкое применение. Второе преимущество государственной  системы, основанной на принципе разделении властей - это относительная стабильность внутриполитического положения  государства, потому что разделение властей позволяет выходить из критических  ситуаций на основе норм конституции, посредством консенсуса социальных сил. Вообще, сейчас трудно судить о  результатах применения теории разделения властей на практике, потому что  применение этого принципа невозможно отделить от других тенденций в развитии государств: стремление к демократии, созданию гражданского общества и правового  государства. Поэтому некоторые  перечисленные мной "результаты применения теории разделения властей" относятся, скорее, к результатам  применения всех новых, прогрессивных  государственно-правовых концепций, органично  взаимосвязанных друг с другом.  

3. ПРИНЦИПЫ РАЗДЕЛЕНИЯ  ВЛАСТЕЙ 

Принятие на всенародном  референдуме в 1993 году Конституции  Российской Федерации позволило  закрепить принцип разделения властей  в качестве основы конституционного строя России, однако положения о  полномочиях различных органов  не дают оснований утверждать, что  принцип "сдержек и противовесов" полностью реализуется в статьях нового "Основного закона". Новая Конституция закрепила новую систему государственных органов и, конечно же, по-новому распределила функции государства между различными ветвями власти. Система "сдержек и противовесов", представленная в Конституции 1993 года, очень отличается от тех принципов взаимодействия государственных органов, которые существовали до принятия этого документа, однако она является результатом тех изменений, которые произошли в России за время реформ.

В статье 10 Конституции  Российской Федерации установлено: Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и  судебной власти самостоятельны." Реализуется  же данный принцип в последующих  статьях Конституции, закрепляющих полномочия различных государственных  органов. Особое внимание следует уделить  отношениям органов законодательной  и исполнительной власти, поскольку  именно эти органы занимают важнейшее  место в законодательном процессе, а закон(нормативный акт) в нашем  государстве - основной источник права. Следовательно, структура отношений  между представительными и исполнительными  органами играет решающую роль в государственном  регулировании жизни общества.

Высшим представительным и законодательным органом власти является Федеральное Собрание Российской Федерации, состоящее из двух палат: Государственной Думы и Совета Федерации. К основным полномочиям Совета Федерации ( в сфере отношений с другими  государственными органами) относятся: назначение на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего  Арбитражного Суда;

назначение на должность  и отрешение от должности Генерального Прокурора; отрешение Президента от должности. К ведению же Государственной  Думы относятся: дача согласия Президенту на назначение Председателя Правительства, решение вопроса о доверии  Правительству, выдвижение обвинения  против Президента для отрешения  его от должности. В законодательном  процессе палаты Федерального Собрания занимают очень важное место (ведь это  все-таки законодательный орган), однако мы не можем сказать, что они играют в законодательном процессе решающую роль. Законы принимаются Государственной  Думой, одобряются Советом Федерации, направляются на подпись к Президенту; однако, законодательный процесс, установленный  в Конституции, имеет массу недостатков: если вето Совета Федерации Государственная  Дума может реально преодолеть, то вето Президента преодолеть очень сложно, так как закон не действует, пока он не подписан президентом и не опубликован. Законы, с которыми Президент  принципиально не согласен, могут  быть им не подписаны неограниченное количество времени ( не действовать), поскольку за неисполнение обязанности  подписать закон в течении  семи дней ( после преодоления президентского вето ) не предусмотрено никаких  санкции со стороны других государственных  органов. На самом деле, за подобные действия Президента единственно возможными санкциями являются реакция средств  массовой информации, уменьшение шансов на победу на следующих выборах Президента и т.д., но это все не всегда способно заставить Президента соблюдать  Конституцию. Безусловно, эту проблему необходимо решать, что и пытаются сделать различные государственные  органы, например ни кого не удивит следующая  заметка в прессе: "Совет Федерации  направит в Конституционный Суд ... запрос о толковании части 3 статьи 107 Конституции РФ. В частности, судьям КС придется объяснить, может ли Президент  вернуть без рассмотрения в Парламент  те законы, по которым вето главы  государства обе палаты успешно  преодолели и которые Президент  обязан в семидневный срок подписать  и направить для опубликования.("Независимая  газета", 10 декабря 1995 г.). Одним из действенных рычагов системы "сдержек и противовесов" должна являться процедура импичмента ( отрешения от должности ), но в ныне действующей Конституции и этот институт имеет массу изъянов. "По Конституции РФ 1993 года отрешение Президента от должности становится практически невозможным. Нужно получить заключение Верховного Суда, Конституционного Суда, специальной комиссии Государственной Думы, а также по две трети голосов в каждой палате Федерального Собрания(ст.93).Причем две трети голосов в Совете Федерации собрать практически невозможно, ибо половина его членов подчинены Президенту как работники органов исполнительной власти субъектов Федерации."(7).Обращает на себя внимание вольное право Президента на роспуск Федерального Собрания при обстоятельствах весьма сомнительных и даже - гипотетически-спровацированных посредством выдвижения заранее неподходящей кандидатуры Председателя Правительства, либо "просьбы" Правительства проголосовать за доверие к нему.(ст.111,117).

Конституционные принципы парламентаризма и народного  представительства оказываются  под угрозой. Неудивительно, что  в главе "Федеральное Собрание" пропало замечание, что парламент  является единственным представительным и законодательным органом Российской Федерации. Не означает ли это, что его  полномочия смогут при желании отправлять и другие органы? У Федерального Собрания нет самостоятельности, серьезных  контрольных рычагов ни в кадровой, ни в финансовой области. Исчезли  реальные полномочия по распоряжению государственной казной. Финансовые законопроекты и решения о  выделении средств из бюджета  могут быть внесены либо Правительством, либо при наличии его заключения(ст.104). Искусственное разграничение полномочий двух палат Федерального Собрания приводит к утрате целостности единого  органа представительной власти. Некоторые  важнейшие вопросы решает немногочисленный Совет Федерации(102 ст.), половина депутатских  мест в котором отведена " сослуживцам " Президента по исполнительной линии: например, вопрос об утверждении указа  о чрезвычайном положении или  назначении по предложению Президента Генерального Прокурора. Об опасной  декоративности Парламента свидетельствует  и то, что Совет Федерации свои решения по конституционным законопроектам должен принимать большинством в  три четверти голосов(ст.108).

Итак, уже из вышеперечисленных  положений Конституции РФ видно  особое положение Президента в системе  разделения властей РФ. Каков же его статус (реальный и номинальный)? В Конституции 1993 года глава о  Президенте подчеркнуто помещена перед  главой о Федеральном Собрании.

В статье 80 Конституции  записано: "Президент Российской Федерации является главой государства".В  принципе, особое положение Президента в системе государственных органов  обусловлено множеством объективных  факторов. Президент призван быть "ответственным перед народом  за суверенитет государства, главой которого он является, за надежность и  устойчивость государственной системы, за разумное сотрудничество государственных  органов, за то, чтобы они не разошлись  слишком далеко и не подчинили  друг друга". Президент должен управлять  самой властью, заставлять ее совокупно  использовать самую широкую палитру  средств на основе строгого разделения функций. Он организатор работы власти, должен влиять на органы власти , но не командовать ими. Сильный Президент  не должен быть лишь "представителем нации", "олицетворением единства государства" - т.е. символической  фигурой, подписывающей не им разработанные  решения. Ему должны принадлежать кадровая, законодательная инициатива, контрольные  полномочия. Слабая исполнительная власть - причина серьезных потрясений и  негативных последствий для всего  государства. В условиях, когда анархия  остается в России постоянной угрозой, фигура сильного главы государства на фоне возможных слабых коалиций и неустойчивых правительств может явиться гарантом государственной стабильности, но при необходимых сдержках и противовесах. Конституционный статус Президента очерчен прямолинейно: он не только выводится за рамки трех властей, но и ставится над ними, что присуще, главным образом, для весьма далеких от демократии форм правления. "Отсутствие реального контроля за его действиями проходит рефреном по всему тексту". Он не назван главой исполнительной власти, но объем полномочий свидетельствует о его фактическом верховенстве в этой сфере. Закреплены чрезвычайные единоличные полномочия, как решение об отставке Правительства, руководство внешней политикой, утверждение военной доктрины, назначение всех судей федеральных судов (кроме высших, которые назначаются Советом Федерации по представлению Президента) , назначение референдума, предложение кандидатур не только исполнительной власти, но и Председателя Центрального банка, Генерального прокурора и других.

Отношения судебной власти с законодательной и, особенно, исполнительной властью также не является образцом системы "сдержек  и противовесов". Следуя принципу разделения властей, Конституция содержит следующие положения: "Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом(118 ст.).Судьи независимы и подчиняются только Конституции  Российской Федерации и федеральному закону (120 ст.)". На самом деле, судьи  не столь независимы, как того требует  теория разделения властей, и суды не обладают всеми необходимыми сдерживающими  полномочиями по отношению к другим органам власти. Порядок назначения судей большинства судов на должность  лично Президентом ставит под  сомнение независимость суда, а тем  более представительный характер судебной власти (что отмечал еще Монтескье). Хотя, надо заметить, что сейчас введен институт присяжных заседателей, призванный гарантировать независимость суда, однако действенность этого института  последнее время нередко ставится под сомнение в научной литературе.

Особое значение в системе сдержек и противовесов имеет судебный конституционный  контроль. В правовом государстве  судебная власть должна быть важным гарантом прав и свобод, конституционного строя. Центральное место здесь занимает, конечно же, Конституционный Суд, который призван осуществлять конституционный  контроль ( судебные органы можно назвать  самыми беспристрастными ). За период реформ в нашей стране действовало два  закона о конституционном суде (1991 и 1994 года ) и, соответственно, два Конституционных  Суда, отношение к которым неоднозначно. Все осознают полезность этого органа: "Конституционный суд призван  быть высшим органом судебной власти по защите конституционного строя России. Он мог бы разрешать вопросы по спорным действиям органов государственной  власти, имеющим конституционное  значение. Являясь окончательным  арбитром в споре между ветвями  власти, он эффективно оказывал бы правовое воздействие на политику, не уходя  от нее, но исходя из правосознания  людей". Автор этого высказывания отмечает также, что первый Конституционный  Суд не только принимал решения по неконституционным действиям Президента, но и обеспечивал выполнение важнейших  законов и иных нормативных актов. Многие отмечают и печальное отсутствие в Конституции 1993года норм о том, что решения Конституционного Суда вступают в силу немедленно после  их провозглашения, об особой роли Конституционного Суда в приведении к присяге Президента и о многом другом. С другой стороны, некоторые говорят о том, что  новый Конституционный Суд (действующий  на основе Конституции 1993 года и федерального конституционного закона"О Конституционном  Суде РФ") стал менее политизированным органом (за счет сужения компетенции), более демократичным (за счет ослабления фигуры Председателя КС), что делает его более действенным и независимым. Несмотря на некоторые недостатки закона "О Конституционном Суде", мы не можем умалять роль этого органа в системе сдержек и противовесов: Конституция 1993года наделяет Конституционный Суд такими полномочиями, как разрешение споров о компетенции между различными государственными органами, разрешение споров о соответствии конституции важнейших нормативных актов государственных органов, вынесение заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.

Особое положение  среди государственных органов  занимает Прокуратура, которую очень  трудно отнести к той или иной ветви власти, хотя авторы Конституции  Российской Федерации помещают статью о Прокуратуре в главу "Судебная власть". Этот орган, не входя в  систему разделения властей ,как  мне кажется, тем не менее служит достижению целей, которые ставит перед  собой данная концепция - обеспечение  свобод. Прокуратура, будучи независимой  от других органов государственной  власти, способствует укреплению законности и правопорядка в стране, осуществляя  прокурорский надзор за исполнением  законов государственными органами.

Как уже отмечалось выше, большое значение для реального  разделения властей имеет существование "четвертой власти". Конституция 1993 года закрепила ряд положений, обеспечивающих независимость средств  массовой информации и их возможность  влиять на государственную власть. Гарантируется свобода средств  массовой информации. Цензура запрещена."(29 ст.).

Глава "Переходные положения " даровала ряд сюрпризов  с точки зрения принципа разделения властей. Разрешение министрам участвовать  в работе Парламента(п.9) - конъюнктурно введена черта парламентарной республики. Последняя же строчка конституционного документа дает членам Совета Федерации  право осуществлять полномочия на непостоянной основе, за что нещадно критиковался якобы "недопарламент" - Съезд  народных депутатов России.".

Во всех странах  при нормальной ситуации существуют органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Однако способы  их разделения и взаимодействия далеко не одинаковы. Иначе говоря, принцип  один, а способы его реализации различны. В каждой стране государственный  механизм отличается несомненной спецификой и многочисленными особенностями. Причем, чем выше степень демократизма, тем больше можно наблюдать специфичного и особенного. Деспотии все одинаковы, как бы ни тщились тираны подчеркнуть  свою самобытность. Демократии всегда разнообразны и многообразны, будучи едины по своим основополагающим принципам и духу.

Конкретное претворение  в жизнь принципа разделения властей  зависит от воздействия многочисленных факторов. Среди них можно отметить такие, как исторические особенности  становления и эволюции государства, уровень социально-экономического развития, естесвенно-георафические  условия существования, этно-национальный состав населения и многие другие. Я бы выделил этно-национальный состав, так как по моему мнению от этно-национального  фактора зависит претворение  в жизнь принципа разделения властей. Так же можно выделить социально-экономический  уровень развития общества. Еще одно важное значение имеет расстановка  политических сил в стране. Практика показывает, что очень часто те или иные положения, зафиксированные  в конституции, могут по-разному  трактоваться и применяться в  зависимости от того, что собой  представляет партийная система  страны и какие именно политические партии находятся у власти. Можно  привести пример. Так, во Франции по Конституции 1958 года исполнительная власть поделена между президентом республики и правительством. В этом случае, если большинство в нижние палате французского парламента -Национальном собрании - принадлежит партии президента, то именно он руководит деятельностью правительства. Если же большинство в нижней палате имеют противники президента (оппозиция), то возможности осуществления им функций управления резко сужаются.