Культурная политика Совета Европы. Деятельность Юнеско

 Именно в  Западной Европе действуют основные  торговые операторы на рынке  купли-продаж движимых культурных ценностей, антиквариата, предоставления и потребления культурных услуг. Вспомним хотя-бы всем известные названия аукционных домов "Кристи'с и Сотби'с", имеющие свои штаб-квартиры и работающие большей частью в Европе.            

 Согласно  данным, приведенным в докладе Статистического института ЮНЕСКО "Международный оборот отдельных товаров культурного назначения в 1980-98 гг.", на общем фоне новых международных экономических группировок Европейский Союз особо выделяется, обеспечив в 1998 г. совместно с Организацией экономического сотрудничества стран Азии и Тихого океана (APEC) 91 % мирового импорта и 94 % экспорта товаров культурного назначения.           

 Из 4 главных  мировых экспортеров (53,8 % экспортных  поставок) таких товаров, наряду  с Японией и США, два -  Германия и Великобритания - расположены в Европе. К 4 государствам, концентрирующим мировой импорт (47 %), наряду с США,  относятся 3 европейские  государства - снова Германия, Великобритания и Франция.

1.1.4. Качественные характеристики

Народная мудрость гласит: “О вкусах не спорят”. Дабы не быть глупыми, не будем спорить и мы. Хотя несколько слов о поддающихся определению квалитативных юридических аспектах памятников европейского культурного наследия все-таки сказать просто жизненно необходимо.           

 Справедливости  ради нужно заметить, что в  настоящее время на европейском  уровне нет ни одного списка  объектов культурного наследия общеевропейской значимости, нет ни одной институциональной структуры, которая бы такой список составляла, мало того, ни в одном известном нам источнике европейского права  не установлены качественные формально-юридические и материальные критерии отнесения той или иной  культурной ценности к объектам культурного наследия Европы.           

 Несмотря  на вышеизложенное, опираясь на утвердившуюся в современном универсальном международном праве концепцию культурного наследия народов, а также исходя из практики деятельности Комитета всемирного культурного наследия ЮНЕСКО по включению в свои списки соответствующих объектов исключительно общенационального значения, все-таки считаем целесообразным презюмировать, что, по аналогии с вышеприведенным правилом Комитета всемирного культурного наследия ЮНЕСКО, принимая во внимание логику развития международного права в данной сфере и эффективность фактической охраны памятников, к общеевропейскому культурному наследию на данном этапе развития могут быть отнесены памятники культуры исключительно национальной значимости (не ниже).   

1.1.5. Современные региональные институты международного сотрудничества и охрана памятников культурного наследия в Европе

Понимая, что  невозможно в рамках одной статьи объять необъятное, остановимся на анализе законодательства двух, на наш взгляд, основных международных  структур функционально делающих упор в своей деятельности на сохранении культурных ценностей, защите культурных прав человека и международной регламентации культурной деятельности.

По иронии судьбы, право Совета Европы в настоящий  период в России еще не вошло в  учебный курс "Европейское право".

Полностью концептуально  разделяя подход многих исследователей и относя к "европейскому праву" в широком смысле право всех европейских  организаций, а не только право Европейского Союза, заметим, что именно  право Совета Европы является, на наш взгляд, методологической основой правовой охраны памятников культурного наследия в Европе. И посему остановимся на его обзоре подробнее.  

1.1.6. Совет Европы и сохранение культурных ценностей

По самым скромным подсчетам, в настоящее время  в рамках Совета Европы  или под его эгидой принято немногим более 150 правовых актов, регулирующих юридический статус культурных ценностей и регламентирующих культурные права коренных народов, национальных меньшинств, а также культурные права человека.

Это конвенции; декларации, рекомендации, резолюции Комитета Министров (CM);  рекомендации, резолюции, и приказы Консультативной – Парламентской Ассамблеи (PACE); декларации, резолюции, рекомендации и мнения  Конгресса местных и региональных властей (CLRAE);  резолюции и рекомендации пяти состоявшихся до сего времени конференций министров, ответственных за культурное наследие.

Все эти акты имеют разную правовую природу, отличаются механизмом принятия, степенью юридической  обязательности, порядком вступления в силу и образуют определенную иерархическую структуру. 

Конвенция, будучи международным договором, в соответствии с Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 г., обладает обязательной силой для государств, являющихся ее участниками. Государства-члены Совета Европы вправе свободно решать становиться им или нет ее участниками, даже если они принимали участие в ее разработке.

В рассматриваемой  сфере необходимо выделить 10 следующих  международных договоров (конвенций):

- Европейская  конвенция по культуре от 19.12.1954 г. (Серия Европейских договоров, №18),

- Европейская  конвенция об охране археологического  наследия от 6.05.1969 г. (Серия Европейских  договоров, №66),

- Европейская  конвенция по правонарушениям,  связанным с культурными ценностями 1985 г. (Серия Европейских договоров, №119),

- Конвенция об  охране архитектурного наследия  Европы от 3.10.1985 г. (Серия Европейских  договоров, №121),

- Европейская  конвенция о трансграничном телевидении  (Страсбург, 5.V.1989) (Серия Европейских  договоров №132) с поправками Протокола  1988 г. (ETS №171),

- Европейская  конвенция об охране археологического  наследия (пересмотренная, Валлетта, 16 января 1992 года) (Серия Европейских  договоров №143),

- Европейская  конвенция о совместном кинематографическом  производстве от 2.10.1992 г. (Серия Европейских договоров №147),

- Европейская  хартия о региональных языках  и языках меньшинств (Страсбург, 5.11.1992 г.) (Серия Европейских договоров  №148),

- Рамочная конвенция  о защите национальных меньшинств (Страсбург, 1.02.1995 г.) (Серия Европейских  договоров №157),

- Европейская  конвенция по ландшафтам (Флоренция, 20. X.2000) (Серия Европейских договоров  №176),

Особо также  следует указать на Проект Европейской  конвенции об охране аудиовизуального наследия и проект Протокола об охране телевизионных программ к проекту Европейской конвенции об охране аудиовизуального наследия, которые будучи разработаны по инициативе Совета по культурному сотрудничеству (CDCC) и его Комитета по культуре (CC-Cult) в 2000 г. на момент написания настоящего обзора еще не приняты и не вступили в силу.

Комитет культурного  наследия (Cultural Heritage Committee – CC-PAT) несет  ответственность за мониторинг выполнения Европейской конвенции об охране археологического наследия 1969 г., Конвенции  об охране архитектурного наследия Европы 1985 г., пересмотренной Европейской конвенции об охране археологического наследия 1992 г., а в случае с Европейской Конвенцией по ландшафтам разделяет соответствующие полномочия с Комитетом по деятельности в области биологического и ландшафтного разнообразия (CO-DBP).  

Рекомендации  и резолюции Комитета Министров являются актами Совета Европы в силу его правосубъектности как международной организации согласно ст.15 Устава Совета Европы.

Комитет Министров  вправе принимать рекомендации государствам-членам по предметам, которые отнесены к вопросам “общей политики”. Они адресованы всем государствам-членам, но не обладают обязательностью.

Согласно ст.20 Устава принятие рекомендации требует:

-        единогласное голосование всех присутствующих представителей;

-        большинство, обладающих правом голоса.

Однако, на своей  встрече 519 bis  (ноябрь 1994 г.) заместители министров решили сделать процедуру своего голосования более гибкой и заключили “джентельменское соглашение”  не применять правило единогласия в отношении рекомендаций.

Некоторые резолюции  принимаются Комитетом Министров  в порядке выполнения своих функций, в частности, в соответствии с  Европейской конвенцией о правах человека (ст.ст. 32 и 54).

Другие резолюции  имеют своим предметом сугубо внутренние административные дела. Бюджет, например,  принимается как раз в форме ряда резолюций.

Вплоть до 1979 года, и рекомендации, и резолюции  Комитета Министров назывались одним  словом - “резолюции”.

Декларации  Комитета Министров  принимаются числом не более двух в  течении сессий, проходящих два раза в год.

В интересующей нас сфере Комитетом Министров  Совета Европы на данный период принято 3 декларации, 26 рекомендаций и 9 резолюций.

Резолюции ответственных министров становятся результатом конференций министров, созываемых по приглашению правительства какого-либо государства-члена Совета Европы. Они также не обладают непосредственной юридической силой, но Комитет Министров может использовать их в качестве модели для принятия рекомендаций и даже конвенций [19].

В особую группу необходимо выделить акты Парламентской Ассамблеи Совета Европы.

Рекомендации  Парламентской Ассамблеи  содержат предложения, адресованные Комитету Министров, имплементация которых относится к компетенции правительств.

Резолюции содержат решения Ассамблеи по вопросам, которые она вправе вводить в действие или выражение точки зрения по тем предметам, которые относятся к ее исключительной компетенции.

Мнения (opinions) большей частью выражают позицию Ассамблеи по запросам Комитета Министров, таким, например, как принятие в Совет Европы новых членов, а также в отношении проектов конвенций, бюджета, имплементации Социальной Хартии.

Приказы (orders), по общему правилу, являются инструкциями Ассамблеи для одного или нескольких своих комитетов.

В рассматриваемой сфере нас интересуют 48 рекомендаций, 22 резолюции и 7 приказов, принятые Парламентской Ассамблеей, а также её предшественницей – Консультативной Ассамблеей по состоянию на 31.12.2000 г.   

1.1.7. Конгресс местных и региональных властей Европы

Вклад этого одного из главных рабочих органов СЕ в защиту культурных прав и сохранение культурных ценностей также невозможно недооценить. Достаточно указать, что именно в его активе числятся Европейская хартия региональных языков и языков меньшинств 1992 г., Европейская хартия для сельских районов 1992 г., а также Европейская конвенция  по охране ландшафта.

Максимально возможное  в настоящее время представительство (18 представителей) в этом органе также  открывает для России перспективу  весомого и  полноценного участия в европейском культурном сотрудничестве, в том числе и в сфере сохранения культурного наследия.

По самым скромным подсчетам, к настоящему времени  в рамках Конгресса  принято 34 резолюции, 6 рекомендаций, 4 декларации и 2 мнения, посвященных проблематике сохранения культурных ценностей и защите культурных прав человека.   

1.1.8. Сохранение культурных ценностей в рамках Европейского Сообщества и Европейского Союза

Не вдаваясь в анализ институциональных особенностей статуса организаций, составляющих весьма сложную, разветвленную и многообразную систему правового регулирования, в которой исследователи выделяют приемы, методы и черты, присущие и межгосударственному международно-правовому регулированию, и внутреннему праву международных организаций, и носящим надгосударственный конфедеративный характер, и даже отдельные элементы внутригосударственного федеративного правопорядка, скажем только, что и с точки зрения интересов сохранения культурного наследия народов, защиты культурных прав человека и регулирования культурной деятельности, эта сложившаяся status quo система также представляет значительный интерес.

По предварительным  оценкам, в настоящий период в  рамках Европейского Сообщества (ранее - Европейских Сообществ) и Европейского Союза насчитывается до 70 правовых актов, регулирующих сферу сохранения культурных ценностей, защиту культурных прав человека и культурную деятельность в целом.           

 Не мудрствуя  лукаво, примем за методологическую  основу - устоявшуюся в доктрине  и на практике трехуровневую  классификацию правовых актов на первичное, вторичное и дополнительное законодательство - и опишем интересующую нас сферу.

Итак, из источников первичного права - учредительных договоров - прежде всего следует назвать  Договор об учреждении Европейского Сообщества, установивший каркас регулирования правоотношений в культурной сфере.