Система валютного контроля

Система органов и агентов  валютного контроля в РФ

Определение системы органов и агентов  валютного контроля в Российской Федерации имеет существенное научно-теоретическое  и практическое значение. В соответствии с Федеральным законом от 10 декабря 2003 года № 173–ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле»1[1] (далее – ФЗ «ОВРиВК») отнесение того или иного субъекта к органам или агентам валютного контроля означает наделение указанного субъекта весьма определенным правовым статусом. 
Основным элементом этого статуса являются юридические права и обязанности, которыми наделены органы и (или) агенты валютного контроля, а также их должностные лица в соответствии со ст. 23 ФЗ «ОВРиВК». Они, в частности, имеют право проводить проверки резидентов и нерезидентов на предмет соблюдения ими актов валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования, полноты и достоверности учета и отчетности по совершаемым валютным операциям; запрашивать и получать от них документы и информацию. Органам валютного контроля, кроме того, предоставлены полномочия по выдаче резидентам и нерезидентам предписаний об устранении выявленных нарушений актов валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования, а также налагать установленные законодательством меры ответственности за нарушение актов валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования. 
Органы валютного контроля 
Прежде всего, хотелось бы обратить внимание на то, что в ч. 1 ст. 22 ФЗ «ОВРиВК» указано, что валютный контроль в РФ осуществляется Правительством РФ, а также органами и агентами валютного контроля. В дальнейшем законодатель в абз. 1 и 2 ч. 6 этой же статьи уточняет, что Правительство РФ обеспечивает координацию деятельности в области валютного контроля федеральных органов исполнительной власти, являющихся органами валютного контроля. Также Правительство РФ обеспечивает их взаимодействие и взаимодействие не являющихся уполномоченными банками профессиональных участников рынка ценных бумаг и таможенных органов как агентов валютного контроля с Банком России. Основываясь на данных формулировках, достаточно трудно сказать, каким именно образом Правительство осуществляет валютный контроль, однако, по мнению автора, органом валютного контроля оно все-таки не является. 
Перечень органов валютного контроля закрепляется в ч. 2 ст. 22 ФЗ «ОВРиВК». Согласно указанной норме органами валютного контроля в РФ являются ЦБ РФ, а также федеральный(ые) орган(ы) исполнительной власти, уполномоченный(ые) Правительством РФ. В силу такой формулировки могут возникать споры относительно того, носит ли этот перечень открытый или закрытый характер. Автору представляется, что перечень органов валютного контроля все-таки является открытым, поскольку по решению Правительства РФ, оформленному в виде постановления, несколько федеральных органов исполнительной власти могут быть наделены статусом органа валютного контроля одновременно. 
Вопрос об открытом или закрытом характере данного перечня представляется не столь важным по сравнению с проблемой определения четкого перечня конкретных органов, наделенных статусом органа валютного контроля. Следует обратить внимание, что в каждый конкретный момент времени этот перечень должен быть исчерпывающим, что вытекает из упомянутой выше нормы ч. 2 ст. 22 ФЗ «ОВРиВК», – правоприменитель должен четко знать, является ли данный федеральный орган исполнительной власти органом валютного контроля в данный момент и обладает ли он соответствующими полномочиями. В данной статье автор считает своей главной задачей определить этот перечень на данный момент времени. 
1. Что касается Центрального банка Российской Федерации, который прямо назван органом валютного регулирования в ч. 2 ст. 22 ФЗ «ОВРиВК», а также в ст. 54 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»2[2] (далее – ФЗ «О ЦБ РФ»). Кроме того, в п. 12 ст. 4 этого же федерального закона организация и осуществление валютного регулирования и валютного контроля названо одной из многочисленных функций Банка России. Здесь можно отметить, что в соответствии с абз. 4 п. 8 ст. 13 ФЗ «О ЦБ РФ» реализация политики валютного регулирования и валютного контроля входит в компетенцию Национального банковского совета. Таким образом, правовой статус Центрального банка в общем виде определяется указанным ФЗ «О ЦБ РФ», а также конкретизируется и дополняется другими федеральными законами, к которым относится, в частности, и ФЗ «ОВРиВК». 
2. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (далее – ФСФБН) на сегодняшний день наделена статусом органа валютного контроля в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 года № 278 «Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора»3[3]. Согласно п. 1 указанного Положения ФСФБН «является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля». Такая же норма содержится и в принятом немного ранее Постановлении Правительства РФ от 8 апреля 2004 года № 198 «Вопросы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора»4[4]. 
Остается только выяснить точную дату, с которой ФСФБН получила статус органа валютного контроля. Для этого попытаемся восстановить ход событий в их хронологической последовательности. Создана ФСФБН была в соответствии со всем известным Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»5[5]. Затем в соответствии с этим указом Правительство РФ издало выше названное постановление от 8 апреля 2004 года № 198. Далее появился другой Указ Президента РФ от 20 мая 2004 года № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»6[6], где и была приведена эта структура, в соответствии с которой ФСФБН отнесена в ведение Министерства финансов РФ. И, наконец, Правительство РФ своим Постановлением от 15 июня 2004 года № 278 утверждает Положение о ФСФБН. Следовательно, возникает вполне закономерный вопрос: какой именно акт принимать во внимание для определения момента наделения ФСФБН статусом органа валютного контроля. 
Исходя из уже упомянутого положения ч. 2 ст. 22 ФЗ «ОВРиВК», указы Президента РФ мы исключим сразу, поскольку согласно закону именно Правительству РФ предоставлено полномочие по наделению федеральных органов исполнительной власти статусом органов валютного контроля. Более того, в указанных указах Президента РФ нет ни единого слова о валютном контроле. Из двух же оставшихся постановлений Правительства, по мнению автора, следует выбрать изданное раньше, то есть Постановление Правительства от 8 апреля 2004 года № 198. 
Теперь для определения точной даты наделения ФСФБН указанным статусом необходимо рассмотреть вопрос о вступлении данного постановления в юридическую силу. Согласно п. 6 Указа Президента от 23 мая 1996 года № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»7[7] акты Правительства РФ, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, вступают в силу по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования.  
Здесь мы снова наталкиваемся на некоторые юридические коллизии. Дело в том, что данное Постановление Правительства РФ было впервые опубликовано 12 апреля 2004 года в Собрании законодательства РФ, а 13 апреля – в Российской газете. Исходя из этого, возникает дилемма, которая возникла еще в 1996 году перед Конституционным Судом РФ8[8] (далее – КС РФ). Тогда судьи приняли решение о том, что датой официального опубликования должна считаться дата опубликования акта именно в Российской газете, поскольку дата выпуска Собрания законодательства РФ совпадает с датой подписания издания в печать, и, следовательно, с этого момента еще реально не обеспечивается получение информации о содержании публикуемого акта его адресатами. Основываясь на данном решении КС РФ, датой официального опубликования Постановления Правительства, которым ФСФБН была наделена статусом органа валютного контроля, будем считать 13 апреля 2004 года. Таким образом, согласно нормам Гражданского кодекса РФ9[9] (далее – ГК РФ) об исчислении сроков (а именно его ст. 191) необходимый семидневный срок для вступления указанного Постановления Правительства РФ в юридическую силу истек в двадцать четыре часа 20 апреля 2004 года. Поэтому именно с 21 апреля 2004 года ФСФБН является органом валютного контроля. Аналогичным образом мы и будем определять даты наделения иных органов валютного контроля этим статусом. 
3. Федеральная налоговая служба (далее – ФНС) в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 года № 506 «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе»10[10] «является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору <…> за соблюдением валютного законодательства Российской Федерации в пределах компетенции налоговых органов». Данное Постановление Правительства РФ было официально опубликовано в Российской газете 6 октября 2004 года и вступило в юридическую силу с 14 октября 2004 года. 
Следует сказать, что согласно п. 4 Положения о Федеральной налоговой службе ФНС осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы – управления ФНС по субъектам РФ, межрегиональные инспекции ФНС, инспекции ФНС по районам, районам в городах, городам без районного деления, инспекции ФНС межрайонного уровня. Отсюда следует вывод: налоговые органы, под которыми понимаются ФНС и ее территориальные органы, не наделены полным статусом органов валютного контроля. Они осуществляют валютный контроль в пределах своей компетенции, которая ограничивается исключительно сферой налогообложения, а также производства и оборота этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции. 
По мнению автора, налоговые органы наделены полномочиями по контролю за совершением не всех, а лишь некоторых валютных операций, которые затрагивают сферу их компетенции. К примеру, при осуществлении налогоплательщиком внешнеэкономической деятельности налоговые органы уполномочены на осуществление контроля за соблюдением требований, в частности, о резервировании, об использовании специальных счетов, о репатриации или об обязательной продаже части валютной выручки. Соответственно, в данном случае налоговые органы также имеют право привлекать налогоплательщиков, нарушающих валютное законодательство РФ, к юридической ответственности. Однако при совершении налогоплательщиком валютных операций, к примеру, по перемещению валютных ценностей через таможенную границу РФ или при трансграничных переводах иностранной валюты с одного на другой счет того же лица, если данные валютные операции никоим образом не затрагивают сферу налогообложения, налоговые органы не наделены соответствующими полномочиями органов валютного контроля. 
Кроме того, приведенная выше формулировка Постановления Правительства РФ вызывает некоторые вопросы в связи с тем, что налоговые органы уполномочены Правительством РФ на осуществление контроля и надзора за соблюдением только валютного законодательства РФ, которое согласно ч. 1 ст. 4 ФЗ «ОВРиВК» состоит из ФЗ «ОВРиВК» и принятых в соответствии с ним федеральных законов. Таким образом, при буквальном толковании приведенной выше нормы получается, что налоговые органы не вправе контролировать соблюдение актов органов валютного регулирования и уж тем более актов органов валютного контроля. Если второе себе представить достаточно трудно, то первое вполне возможно, если вспомнить, что, к примеру, конкретные ставки и сроки резервирования установлены не в ФЗ «ОВРиВК», а именно в акте органа валютного регулирования – Указание ЦБ РФ от 29 июня 2004 года № 1465–У11[11]. Исходя из этого, в Постановлении Правительства РФ изначально заложено некоторое противоречие, в значительной степени исключающее возможность реализации налоговыми органами предоставленных им отдельных полномочий органов валютного контроля. 
Федеральная таможенная служба (далее – ФТС) согласно Постановлению Правительства РФ от 21 августа 2004 года № 429 «О Федеральной таможенной службе»12[12] не является органом валютного контроля. В п. 5.11 Положения о Федеральной таможенной службе, утвержденного указанным Постановлением Правительства РФ, предусматривается, что ФТС «осуществляет в пределах своей компетенции валютный контроль операций, связанных с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации». По мнению автора, это связано с тем, что ФТС и таможенные органы в целом согласно ч. 3 ст. 22 ФЗ «ОВРиВК», а также п. 1 упомянутого Положения являются агентами валютного контроля. Однако об этом речь пойдет немного ниже. 
Министерство экономического развития и торговли РФ (далее – МЭРТ) также органом валютного контроля не является, поскольку ни в Постановлении Правительства РФ от 27 августа 2004 года № 443 «Об утверждении Положения о Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации»13[13], ни в Постановлении Правительства РФ от 7 апреля 2004 года № 187 «Вопросы Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации»14[14] таким статусом оно не наделено. Указ Президента РФ от 17 мая 2000 года № 86715[15], согласно которому была упразднена Федеральная служба России по валютному и экспортному контролю, а ее полномочия переданы частично МЭРТу, а частично Минфину, утратил силу в связи с изданием Указа Президента РФ от 09 марта 2004 № 314. 
Что касается Министерства финансов РФ (далее – Минфин), то оно на сегодняшний день также не является органом валютного контроля, поскольку оба документа, определяющие его статус – Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 года № 329 «О Министерстве финансов Российской Федерации»16[16] и Постановление Правительства РФ от 7 апреля 2004 года № 185 «Вопросы Министерства финансов Российской Федерации»17[17] – не предусматривают наделение его подобным статусом. Однако до 21 апреля 2004 года Минфин осуществляло права и функции упраздненной Федеральной службы валютного и экспортного контроля как органа валютного контроля (п. 1 Постановления Совета Министров – Правительства РФ от 16 июня 1993 года № 56018[18]), которые были ему переданы в соответствии с п. 2 Постановления Правительства РФ от 23 августа 2000 года № 62419[19]. На сегодняшний день оно фактически утратило юридическую силу в виду принятия нового Постановления Правительства РФ от 7 апреля 2004 года № 185, вступившего в силу с 21 апреля 2004 года. 
Подводя некоторый промежуточный итог, можно сказать, что система органов валютного контроля состоит из следующих субъектов: ЦБ РФ, ФСФБН и налоговых органов во главе с ФНС (с определенными оговорками). 
Агенты валютного контроля 
ФЗ «ОВРиВК» выстраивает систему агентов валютного контроля несколько более определенно, чем систему органов валютного контроля. Согласно ч. 3 ст. 22 ФЗ «ОВРиВК» агентами валютного контроля в РФ являются: 
1. Уполномоченные банки, которыми согласно п. 8 ч. 1 ст. 1 ФЗ «ОВРиВК» являются, во-первых, кредитные организации, созданные в соответствии с законодательством РФ и имеющие право на основании лицензий ЦБ РФ осуществлять банковские операции со средствами в иностранной валюте, и, во-вторых, действующие на территории РФ в соответствии с лицензиями ЦБ РФ филиалы кредитных организаций, созданных в соответствии с законодательством иностранных государств, имеющие право осуществлять банковские операции со средствами в иностранной валюте. 
2. Не являющиеся уполномоченными банками профессиональные участники рынка ценных бумаг, в том числе держатели реестра (регистраторы), подотчетные федеральному органу исполнительной власти по рынку ценных бумаг. Таким органом согласно Постановлению Правительства РФ от 30 июня 2004 года № 317 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по финансовым рынкам»20[20] является Федеральная служба по финансовым рынкам (далее – ФСФР). 
Под профессиональными участниками рынка ценных бумаг согласно ст. 2 Федерального закона от 22 апреля 1996 года № 39–ФЗ «О рынке ценных бумаг»21[21] понимаются юридические лица, осуществляющие один (или несколько) из следующих видов деятельности: брокерскую, дилерскую деятельность, деятельность по управлению ценными бумагами, по определению взаимных обязательств (клиринг), депозитарную деятельность, деятельность по ведению реестра владельцев ценных бумаг или по организации торговли на рынке ценных бумаг. 
3. Таможенные органы, которыми согласно ч. 1 ст. 402 Таможенного кодекса Российской Федерации22[22] (далее – ТК РФ) являются: 1) ФТС; 2) региональные таможенные управления; 3) таможни; 4) таможенные посты. Однако со статусом таможенных органов как агентов валютного контроля связаны определенные сложности, возникшие в период между принятием и вступлением в силу ФЗ «ОВРиВК» 
С 17 декабря 2003 года, то есть с момента официального опубликования ФЗ «ОВРиВК» в Российской газете, вступила в силу ч. 2 ст. 22 этого закона, устанавливающая несколько иной перечень органов валютного контроля по сравнению с тем, который существовал до этого. К этому моменту согласно абз. 1 и 2 ст. 198 действовавшего еще тогда старого ТК РФ от 18 июня 1993 года № 5221–123[23] Государственный таможенный комитет Российской Федерации (далее – ГТК РФ) являлся органом валютного контроля, а остальные таможенные органы – агентами валютного контроля. По мнению автора, уже с 17 декабря 2003 года ГТК РФ утратил статус органа валютного контроля в связи с вступлением в силу ч. 2 ст. 22 ФЗ «ОВРиВК», а остальные таможенные органы сохраняли статус агентов валютного контроля еще около двух недель до 1 января 2004 года. 
1 января 2004 года вступивший в силу новый ТК РФ отменил положения ст. 198 старого ТК РФ. Таможенные органы, с одной стороны, утратили статус агентов валютного контроля, но, с другой стороны, были наделены функцией по осуществлению в пределах своей компетенции валютного контроля операций, связанных с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу, в соответствии с п. 7 ст. 403 нового ТК РФ. Затем 18 июня 2004 года они снова были наделены статусом агентов валютного контроля – теперь уже вместе с еще существовавшим тогда ГТК РФ – когда ФЗ «ОВРиВК» в б?льшей своей части вступил в силу. 
4. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, являющихся органами валютного контроля, откуда вытекает что данные органы обладают правовым статусом и органов, и агентов валютного контроля одновременно, поскольку, как уже было сказано выше, ФСФБН и ФНС осуществляют свою деятельность как органов валютного контроля непосредственно и через свои территориальные органы. Поскольку законодатель в ч. 2 ст. 23 ФЗ «ОВРиВК» закрепляет полномочия, предоставляемые исключительно органам валютного контроля, а в ч. 4 и 5 – права, которыми обладают только агенты, то из высказанного тезиса следует, что территориальные органы органов валютного контроля (имеются в виду только территориальные органы ФСФБН и ФНС, а территориальные учреждения ЦБ РФ в данном случае в расчет не принимаются, поскольку ЦБ РФ федеральным органом исполнительной власти не является) обладают в соответствии с данным законом обеими группами полномочий. В поддержку данного тезиса говорит и то, что обязанности органов и агентов валютного контроля законодатель также разделяет – в ч. 6 и 7 ст. 23 ФЗ «ОВРиВК», правда не столь последовательно, как их права. 
* * * * * 
Исходя из всего вышеизложенного, представляется возможным дать исчерпывающий перечень органов и агентов валютного контроля, обладающих на сегодняшний день таким статусом: органы валютного контроля – 1) ЦБ РФ, 2) ФСФБН, 3) налоговые органы (с определенными ограничениями); агенты валютного контроля – 1) уполномоченные банки; 2) профессиональные участники рынка ценных бумаг; 3) таможенные органы; 4) территориальные органы ФСФБН и ФНС.  
Автор: Алексей Сергеевич Марков  
Источник: lawfirm.ru