Понятие концессии, история возникновения, виды

Коэфиициент значимости    *         Экспертная оценка

Антимонопольные требования

Комментируемым законом  в Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» введена ст. 17.1 «Особенности порядка заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества». Данным положением, также действующим с 02.07.2008, закреплена обязанность публично-правовых образований заключать договоры аренды, безвозмездного пользования, доверительного управления, иные договоры, предусматривающие переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного и муниципального имущества, только по результатам проведения конкурсов и аукционов на право заключения таких договоров

Если имущество не закреплено на праве хозяйственного ведения  или оперативного управления (то есть находится в казне), то обязательность торгов – это общее правило, из которого есть три исключения –  если права на имущество предоставляются  на основании:

– актов Президента РФ, решений  Правительства РФ;

– решения суда, вступившего  в законную силу;

– федерального закона, устанавливающего иной порядок распоряжения имуществом.

Если же муниципальное  или государственное имущество  закреплено на праве хозведения или  оперативного управления за унитарными предприятиями или бюджетными учреждениями, проводить торги следует только в отношении имущества, которым  такие предприятия и учреждения вправе распоряжаться с согласия собственника. Напомним, речь идет о  недвижимом имуществе для унитарных  предприятий и о любом имуществе, закрепленном собственником или  приобретенном на средства собственника, – для бюджетных учреждений (ст. 295, 298 ГК РФ).

Утверждение порядка проведения конкурсов или аукционов, а также  перечня случаев проведения конкурса в виде торгов возложено на Правительство  РФ. До момента утверждения данных нормативных актов при проведении конкурсов следует руководствоваться  Законом о концессиях, аукционов – Федеральным законом от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».

Концессионное законодательство в России: проблемы формирования

В России, с ее высоким  уровнем огосударствления экономики, в условиях острой нехватки инвестиционных ресурсов, в том числе находящихся  в распоряжении государства, применение такой привлекательной для инвестора  формы вложения средств могло  бы дать значительные выгоды, обеспечить приток долгосрочных инвестиций в национальную экономику.

Не подвергая анализу, различные теории концессий - от административно-правовых во Франции до договорных в странах  англосаксонского права - отметим, что  под концессией понимают акт, посредством  которого государство наделяет частное  лицо правом участвовать в осуществлении  некоторых из своих функций в  хозяйственной сфере.

Россия вновь пытается запустить концессионный механизм. Три года ушло у властей на то, чтобы убедиться, что от Федерального закона "О концессионных соглашениях" проку не будет, и произвести необходимую правку документа. Наконец 30 июня президент подписал Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"(см. "РГ" от 2 июля).

Свежеиспеченным законом  внесены изменения в Налоговый  кодекс, в федеральные законы "О  государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", "О защите конкуренции", "Об оценочной деятельности в  Российской Федерации", связанные  с заключением и исполнением  концессионных соглашений. Правда, полностью концессионное новшество  вступит в свои законные права  только через месяц - одномоментно, то есть "с момента опубликования" с поправками налоговыми, не получается...

Появление работоспособного концессионного законодательства позволяет  совершить прорыв в управлении государственным  имуществом - условия взаимоотношений государства и бизнеса становятся прозрачными, а государство как собственник того или иного имущества не занимается отныне ручным управлением (введением госчиновников для выполнения контрольных функций, делая их полукоммерсантами), а получает частного инвестора - эффективного менеджера на контракте.

Благодаря концессиям решается и другая существенная проблема всего  периода российских рыночных реформ - преодоление страха перед реализацией  крупных, долгоиграющих, медленно окупающихся  проектов. Тем самым начинают решаться проблемы долгосрочной стабильности условий  реализации инвестиционных проектов. Например, в железнодорожном бизнесе  окупаемость проектов составляет в  среднем 5-7 лет. А в нефтегазовых проектах на шельфе она, например, может  достигать и 15-20 лет. Ну и что? Есть специализированные отраслевые компании, готовые к такому подвигу. Но им нужен  благоприятный инвестиционный климат.

Если есть гарантии стабильности, то есть неухудшения условий, если есть возможность определить с государством подъемную налоговую нагрузку, когда  с инвестора снимается значительная часть политических рисков, в том  числе и рисков передела рынка  заинтересованными в этом государственными структурами, тогда инвесторы, как  показывает международная практика, берутся и за подобные долгосрочные проекты. Потому что инвестора отпугивают не столько сроки окупаемости, сколько  неопределенность, позволит ли государство  достичь заветного рубежа, не начнет ли менять правила по ходу игры.

Закон об изменениях позволил изменить в лучшую сторону и уточнить довольно много норм Закона "О  концессионных соглашениях". В  частности, внесены поправки в вопросы, затрагивающие: право собственности  концессионера на продукцию и  доходы, порядок балансового учета  объекта соглашения и начисления амортизации, обращение взыскания  по долгам концессионера, порядок изменения  условий концессионного соглашения, изменения в отношении определения сторон, объектов и существенных условий концессионного соглашения, порядок предоставления концессионеру права пользования земельным участком, водным объектом, лесным участком, участком недр, процедуры проведения конкурса на право заключения концессионного соглашения и правил оценки конкурсных предложений, порядок заключения концессионного соглашения.

Были устранены некоторые  несуразности прежней редакции. Так, законодатель в своем стремлении не допустить концессионера до недр, леса и рыбы в редакции закона 2005 года довел дело до абсурда - видимо предполагалось, что концессионер будет  передвигаться "по морю аки посуху", едва касаясь земли. Теперь разрешено  использовать природные ресурсы - землю, воду и лес во вспомогательных  целях, то есть предусмотрена возможность  передачи концессионеру для исполнения соглашения не только земельного участка, но и прав пользования участками  недр, водным объектом (его частью) лесными  участками для осуществления  его деятельности, предусмотренной  соглашением, а также сроки предоставления этих прав.

Одним словом, налицо большое  количество уточнений и усовершенствований, которые, наверное, позволят запустить  некоторые конкретные инвестиционные (концессионные) проекты. А именно те из них, для которых таких поправок окажется достаточно. Другие потенциальные  концессионеры пока отложат свои планы поучаствовать в усовершенствовании государственного имущества и управлении им - до другого, более благоприятного случая. Почему так?

История с только что вступившими  в силу поправками в Закон "О  концессионных соглашениях" напоминает ремонт автомобиля, который только-только сошел с конвейера: он еще не добрался до проходной, а уже вскрылись  недостатки, которые нужно устранять  незамедлительно. Совершенно очевидно, что разработчики законодательных  поправок в концессионный закон  учли опыт практической реализации нескольких небольших проектов, в ходе которой пионеры уже успели набить себе шишки при попытке воспользоваться новым инвестиционным инструментом.

Многие принципиальные проблемы концессионных соглашений, по-видимому, либо вообще не обсуждались в процессе подготовки только что принятых поправок в концессионный закон, либо для  их решения в итоге были предложены паллиативные меры: сохранилась, например, зауженная сфера возможного применения концессионного законодательства, исключающая  природные ресурсы в качестве объекта концессии, не введен специальный  налоговый режим, обеспечивающий налоговую  гибкость в зависимости от условий  того или иного проекта, не изменилась нынешняя ситуация с арбитражем и  системой государственного управления.

Сегодня вызывают опасения за будущее концессий в России не столько принятые поправки в концессионное  законодательство, сколько некоторые  устойчивые заблуждения относительно целей концессионных соглашений и условий их реализации.

Концессионные соглашения предполагают определение при подготовке к  проведению торгов, а затем и в  ходе переговоров для заключения соглашения разумной цены переуступки  государством концессионеру прав пользования  государственным или муниципальным  имуществом, а не налоговые льготы. В ряде случаев инвестор в конце  инвестиционного проекта передает государству либо новый объект - "с иголочки", либо модернизированный  прежний. И очевидно, что если в  такой форме он фактически платит "накопленные налоги", то уж от текущих-то за такое благое дело он, хотя бы частично, мог бы быть и освобожден.

Такие соглашения позволяют  реализовать конкретные инвестиционные проекты, иначе говоря, речь идет о  проектном финансировании: оценке денежных потоков и определении разумного  дохода концессионера. И если концессионеру  будет невыгодна реализация того или иного инвестиционного проекта, то он не состоится, а значит, не будет  никаких поступлений в бюджеты, не будет никаких вложений средств  в государственное или муниципальное имущество... Поэтому альтернативой разумной концессионной плате и возможности использования налоговых послаблений является отсутствие какой-либо платы и все новые бюджетные вливания в проекты, которые необходимы населению.

Именно поэтому жизненно важно введение гибких механизмов расчетов, когда налоговое бремя может  изменяться в зависимости от рыночной конъюнктуры, однако инвестор заранее  точно знает, на какие доходы он сможет рассчитывать в любой конкретной ситуации и тем самым может  планировать свои расходы, свое финансирование и возврат как заимствованных, так и собственных вложенных  средств.

Однако законодатель пошел  другим путем: вместо использования  разных налоговых инструментов, включая  и возможные льготы, он предложил  симметричное решение - бюджетное финансирование необходимых для населения проектов, то есть государственное софинансирование. Тем самым для концессионера  главным становится умение обосновать необходимость привлечения "дармовых" государственных средств, а не изворотливость для обеспечения рентабельности проектов в условиях ослабленного налогового пресса. Это может деформировать  поведение концессионера, уничтожив  в нем предпринимательский дух.

С другой стороны, в случае бюджетного соучастия возникает  вопрос о месте государства, его  органов, его чиновников в соответствующих  концессионных соглашениях, возникает  опасность излишней вовлеченности  государства в процесс на стороне  концессионера. Трудно избежать пресловутого "конфликта интересов": сохранить  непредвзятость, независимость контроля за использованием государственного имущества, если то же самое государство или  муниципальное образование в  лице их конкретных представителей являются соинвесторами и оказываются  как бы по обе стороны стола, выступают  не стороной, а сторонами соглашения.