Историко-правовой обзор международного регулирования проблемы беженцев

    Признание лица беженцем происходило при посредничестве делегаций МОБ и национальных комитетов. Был создан Совет по обжалованию  отрицательных решений о предоставлении статуса беженца. На 1947–1948 годы приходится заключение специальных соглашений между МОБ и рядом государств (Англия, Бельгия, Австрия) об использовании беженцев и перемещенных лиц в качестве рабочей силы¹.

    Резолюцией  № 319, принятой на IV сессии Генеральной  Ассамблеи ООН 3 декабря 1949 года, было учреждено Управление верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) и установлено начало его деятельности с 1 января 1951 года. В 1946 году одним из специализированных учреждений ООН стала Международная организация труда (МОТ), которая обладает особым мандатом в отношении трудящихся-мигрантов.

2. Понятие и особенности правового статуса беженцев в РФ.

    Проблема  статуса беженцев для российского общества и государства большая и сложная².

    Советская доктрина конституционализма не имела положений о беженцах и, более того, даже не содержала таких терминов. Следует заметить, что и в конституциях других стран также ничего не говорилось о беженцах. Этому имелись определенные причины: «беженцами могли быть лишь иностранцы»³. Никто иной не мог попасть в тот период в данную категорию лиц.

    Ныне  действующая в России Конституция⁴ разрабатывалась и утверждалась в год, когда разворачивалась волна миграции на территории бывшего Советского Союза. Между тем в Конституцию не были включены нормы, регулирующие положение беженцев, хотя в науке к этому времени данный вопрос уже достаточно активно обсуждался⁵.

    Несмотря  на то, что проблема беженцев имеет  общемировой характер и в реальности возникает во многих государствах и в наши дни.

    Юридическую базу разрешения вопросов беженцев образуют Конституция РФ, федеральные законы: «О беженцах» от 28 июня 1997 г⁶. Оба закона основаны на международных договорах и в первую очередь на Законе РФ о ратификации Соглашения «О помощи беженцам и вынужденным переселенцам» от 22 ноября 1994 г.⁷

    Для раскрытия основ правового статуса  беженцев необходимо, прежде всего, выяснить, что следует понимать под указанными лицами.

    В ст. 1 Закона «О беженцах» записано: «Беженец — прибывшее или желающее прибыть на территорию Российской Федерации лицо, не имеющее гражданства Российской Федерации, которое было вынуждено или имеет намерение покинуть место своего постоянного жительства на территории другого государства вследствие совершенного в отношении его насилия или преследования в иных формах либо реальной опасности подвергнуться насилию или иному преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений⁸».

    Определение понятия «беженец» в международном праве содержится в двух основных документах: Конвенции ООН 1951 года «О статусе беженцев» и Протоколе к ней 1967 года, касающемся статуса беженцев. Между данными актами существуют некоторые расхождения, в частности, Конвенция ООН 1951 года предусматривает временное и географическое ограничение, т.е. она применяется в отношении стран, расположенных в Европе, и в отношении тех беженцев, которые стали таковыми в результате событий, происходивших до 1 января 1951 года. Что касается Протокола 1967 года, то он устраняет вышеназванные ограничения и применяется без таковых в отношении государств и в отношении любых событий, как в прошлом, так и в будущем, в результате которых возникла или возникнет проблема беженцев. В связи с этим необходимо учитывать участие государства в вышеуказанных документах. Поскольку Российская Федерация является участником обоих документов, то в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, а также п. 3 ст. 18 комментируемого Закона, эти акты обладают прямым действием на территории России, и в случае, если внутреннее законодательство противоречит им, применяются нормы международных договоров, а не внутренних законов⁹.

    На  содержание правового статуса беженца  определенное влияние оказывают такие элементы, как гражданство, общая правосубъектность, права, обязанности и другие. Теоретически можно представить, что правовой статус беженца складывается из элементов общего правового статуса человека, а также правового статуса иностранного гражданина (лица без гражданства) и статуса, предоставляемого беженцу российским законодательством и международным правом¹⁰.

    Говоря  о правовом статусе беженца, необходимо учитывать, что данный статус включает в себя следующие права:

    а) права, характеризующие общий правовой статус человека;

    б) права, характеризующие правовой статус иностранного гражданина (или лица без гражданства);

    в) специальные права и специальные  гарантии.

    Беженец — прибывшее или желающее прибыть на территорию Российской Федерации лицо, не имеющее гражданства Российской Федерации, которое было вынуждено или имеет намерение покинуть место своего постоянного жительства на территории другого государства вследствие совершенного в отношении его насилия или преследования в иных формах либо реальной опасности подвергнуться насилию или иному преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений.

    3. Порядок получения статуса беженца.

    Для получения статуса беженца необходимо, чтобы лицо, заявившее о желании  быть признанным беженцем и достигшее  возраста 18 лет, обратилось лично, или через уполномоченного на то представителя (в случае, если лицо по состоянию здоровья не может обратиться лично) с ходатайством в письменной форме в соответствующий орган Федеральной миграционной службы России. Таким органом может быть:

    - дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации, если данное лицо еще не прибыло н территорию Российской Федерации;

    - пост иммиграционного контроля федерального органа исполнительной власти по миграционной службе, а при его отсутствии орган пограничного контроля федерального органа исполнительной власти;

    - орган пограничного контроля федерального органа исполнительной власти по пограничной службе, или территориальный орган федерального органа исполнительной власти по внутренним делам при вынужденном незаконном пересечении Государственной границы Российской Федерации в пункте пропуска либо вне пункта пропуска в течение суток со дня пересечения данным лицом Государственной границы Российской Федерации;

    - территориальный орган федерального органа исполнительной власти по миграционной службе, если лицо пребывает на законном основании на территории Российской Федерации.

    После того, как ходатайство о признании  лица беженцем было подано в один из перечисленных выше органов, производятся следующие процедуры:

    - ходатайство предварительно рассматривается;

    - принимается решение о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства по существу либо об отказе в рассмотрении ходатайства по существу. Такое свидетельство выдается на руки лицу, обратившемуся с ходатайством;

    - ходатайство рассматривается по существу;

    - принимается решение о признании беженцем либо об отказе в признании беженцем;

    - выдается удостоверение беженца либо в случае отказа уведомление об отказе в признании беженцем.

    Таковы  основные этапы процедуры приобретения статуса беженца. Рассмотрим теперь более подробно каждый из этих этапов. 
Лица, заинтересованные в приобретении статуса беженца, обязано предоставить документы, удостоверяющие его личность, заполнить анкету и ответить на вопросы опросного листа во время индивидуального собеседования с работниками миграционной службы. При отсутствии документов, удостоверяющих личность, проводится установленная федеральным законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации процедура идентификации личности, включая дактилоскопию.

    Во  всех случаях ходатайства принимаются  в письменной форме от лиц, достигших  возраста 18 лет, явившихся в компетентный орган лично; либо через уполномоченного  на то представителя указанных лиц. Сведения о несовершеннолетних членах семьи заносятся в ходатайства взрослых (родителей, опекунов и т.д.). В ст.4 ФЗ «О беженцах» определяет срок передачи ходатайства, поданного в орган пограничного контроля, в пост иммиграционного контроля федерального органа исполнительной власти по миграционной службе, а именно 3 дня со дня поступления ходатайства.

    После этого осуществляется предварительное рассмотрение ходатайства в следующем порядке:

    - ходатайство лица, находящегося вне пределов территории Российской Федерации, предварительно рассматривается дипломатическим представительством или консульским учреждением в течение одного месяца со дня поступления ходатайства;

    - ходатайство лица, находящегося в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации или на территории Российской Федерации, предварительно рассматривается постом иммиграционного контроля или территориальным органом федерального органа исполнительной власти по миграционной службе в течение 5 рабочих дней со дня поступления ходатайства.

    Решение о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства по существу принимается дипломатическим представительством или консульским учреждением по месту подачи ходатайства либо постом иммиграционного контроля или территориальным органом федерального органа исполнительной власти по миграционной службе. Решение дипломатического представительства или консульского учреждения о выдаче свидетельства и материалы предварительного рассмотрения ходатайства в течение 5 рабочих дней направляются в федеральный орган исполнительной власти по миграционной службе для выдачи свидетельства и рассмотрения ходатайства по существу.  
Ст.7 ФЗ «О беженцах» устанавливает процедуру рассмотрения ходатайства по существу и определяет органы, уполномоченные решать вопрос о предоставлении статуса беженца: 
Рассмотрение ходатайства по существу осуществляют:

    - федеральный орган исполнительной власти по миграционной службе в отношении лица, находящегося вне пределов территории Российской Федерации, в течение двух месяцев со дня принятия решения о выдаче свидетельства;

    - территориальный орган федерального органа исполнительной власти по миграционной службе в отношении лица, находящегося в центре временного размещения или ином месте пребывания на территории Российской Федерации, в течение трёх месяцев со дня принятия решения о выдаче свидетельства. Срок рассмотрения ходатайства по существу может быть продлен уполномоченными на то органами, но не боле чем на три месяца.

    Решение о признании беженцем либо об отказе в признании беженцем принимается федеральным органом исполнительной власти по миграционной службе или его территориальным органом по итогам рассмотрения ходатайства по существу.

    Лицу, признанному беженцем и достигшего возраста 18 лет, выдается удостоверение  установленной формы. Это удостоверение  является документом, удостоверяющим личность лица, признанного беженцем. Удостоверение действительно на всей территории Российской Федерации.

    Лицо  признается беженцем на срок до трёх лет  и может продлеваться на каждый последующий  год при сохранении в месте  прежнего местожительства лица обстоятельств, предусмотренных подпунктом 1 пункта1 ст.1 Федерального Закона «О беженцах».

    Лицу, претендующему на статус беженца, может  быть отказано в регистрации ходатайства по указанным законом обстоятельствам, а именно:

    - в отношении лица возбуждено уголовное дело;

    - отсутствие обстоятельств в стране местожительства для признания его беженцем;

    - получение лицом ранее обоснованного отказа в любом из государств, участников Конвенции 1951 г. и Протокола 1967 года, если законодательство о признании беженцем в нем не противоречит российскому;

    - в случае прибытия с территории государства, где лицо могло быть признано беженцем;

    - в случае если лицо покинуло государство местожительства не по указанным законом обстоятельствам, а и опасается понести наказание за незаконный выезд или совершенное правонарушение на территории указанного государства;

    - если лицо при вынужденном незаконном пересечении границы РФ пропустило срок обращения с ходатайством, установленным законом;

    - в случае отказа сообщений сведений о себе и обстоятельствах прибытия в РФ;

    - в случае нахождения в браке с гражданином РФ и имеющейся возможности получения разрешения на постоянное проживание в РФ;

    - если упомянутое разрешение на постоянное проживание в РФ уже имеется у указанного лица.

    В случае отказа лицу, подавшему ходатайство о признании его беженцем и находящемуся вне территории РФ, в рассмотрении ходатайства по существу, ФМС в течение 5 дней направляет в дипломатическое представительство или консульское учреждение решение об отказе, после чего в течение трёх дней данному лицу вручается уведомление об отказе с указанием причин отказа, порядка обжалования решения, и разъяснением правового положения лица и членов его семьи на территории РФ. В случае отказа лицу, подавшему ходатайство в пункте пересечения границы РФ, данное лицо обязано покинуть территорию РФ в течение трёх дней со дня получения уведомления. 
В случае отказа лицу, подавшему ходатайство после вынужденного незаконного пересечения границы РФ, данное лицо обязано покинуть территорию РФ в течение месяца со дня получения уведомления.