Сущность социального управления

    Руководитель  должен быть незаурядной личностью, мастерски владеющей искусством общения, убеждения, диалога, иметь острый, неординарный ум и солидную эрудицию во всех сферах жизни и знаний. Жизненный опыт каждого подскажет примеры удивительно тонкого владения мастерством общения и воздействия авторитетной личности на оппонента, на мнение группы.

    Для государственной системы социального  управления современной России характерна разбалансированность прямых и обратных связей. Обилие глубоких и мудрых законов, указов, распоряжений и их игнорирование исполнительными органами свидетельствуют о растущей авторитарной бюрократизации высших управленческих уровней и о распаде управления всей системы в целом⁴⁶. Неуязвимость региональной системы управления, стремящейся к максимальной автономии и достижению только своих местнических целей, основана на противоречивости, а иногда и заведомо ложной информации, поступающей по каналам обратной связи.

    За  последние годы стало очевидным, что основы теории и практики социального  управления могут быть применимы также на государственном, региональном и муниципальном уровнях. В общем случае принципы и методы управления государственной службой могут быть распространены на коллективы учреждений любого уровня и любой организационной структуры (замена термина «управление» его синонимом «администрирование» вполне закономерно)⁴⁷.

    Потребность в научных обоснованиях, рекомендациях, в обобщении опыта государственного, в том числе регионального и муниципального, управления весьма велика. Если многочисленные исследования показывают, что политический, экономический и хозяйственный кризис в нашей стране объясняется дилетантскими методами управления и расстройством самой системы государственного управления, то трудно понять, а тем более оправдать причины явного отставания теории и практики именно в этой области⁴⁸. Академическая школа государственного управления неоправданно отстает от потребности практики, деятельность систем социального управления всех уровней формируется эмпирически, методом проб и многочисленных ошибок.

    Необходимо  напомнить, что поиски оптимальной  для данных условий системы государственного управления проводятся уже много  веков, а последние 150—200 лет внесли много нового в опыт муниципального управления. Достаточно вспомнить уникальный опыт самоуправления средневековых германских «вольных» городов-государств, швейцарских кантонов, своеобразную культуру английских муниципальных организаций, земское движение России прошлого века⁴⁹.

    Законы  социального управления появились  не в наше время, основные принципы и закономерности социального управления применялись на практике уже в Средневековье. Так применение основных принципов управления демонстрируют нам русские Цари, в частности применение принципа единства единоначалия и коллегиальности. После образования в XVI в. Русского централизованного государства и особенно после замены в январе 1547 г. титула Великого князя титулом Царя началось создание государственного аппарата, необходимого для управления государством в целом и составляющими его регионами. Верховную власть олицетворяли царь-самодержец и высший орган государственного управления того времени — Боярская дума: «Царь указал и бояре приговорили»⁵⁰.

    Особенностью  российской системы управления государством является создание своеобразного совещательного, а иногда и законодательного органа  - Земского Собора, т.е. совещания представителей «всех земель» (первый Земский Собор состоялся в феврале 1549 г., второй — в 1566 г.).  в данном случае мы можем разглядеть применение закона участия различных слоев населения в социальном управлении⁵¹. На Соборах обсуждались важнейшие политические, экономические и военные вопросы, но тогда еще не существовало понятия депутатской неприкосновенности и спорить с царем было небезопасно — в 1566 г., когда часть дворян обратилась к Ивану Грозному с просьбой отменить опричнину, то 200 человек были немедленно казнены⁵².

    При Петре I был создан высший орган государственного управления — Сенат и система функциональных коллегий, среди которых важнейшими были Иностранная, Военная и Святейший Синод (после смерти в 1700 г. патриарха Андриана нового патриарха не избирали). Основным звеном административно-территориального управления стала губерния во главе с назначаемым царем губернатором, а при Екатерине II крупные регионы возглавлялись наместниками с весьма широкими полномочиями. Уездное дворянское собрание избирало своего предводителя, земского исправника, судью и заседателей уездного суда; городское собрание избирало городского голову, бурмистров, членов магистрата, судей и свой распорядительный орган — городскую думу. И сельской местности волостной сход избирал голову и двух заседателей, сельский сход — своего старшину, старост, сотских и десятских⁵³.

    В XIX в. усилиями М. М. Сперанского создаются Государственный Совет и Комитет министров, а при Сенате учреждаются департаменты. В начале XX в. высшими органами власти становятся Государственная дума, Государственный совет, Совет министров, Совет государственной обороны и Сенат. В системе регионального управления существенных, принципиальных изменений не произошло⁵⁴.

    Самый глубокий в истории капитализма  экономический кризис 1929—1933 годов  показал необходимость государственного регулирования, направленного на сглаживание циклических сдвигов в развитии производительных сил. Тогда же окончательно сформировалась государственная система социальной поддержки, соответствующая закону приоритетности социальных целей: выплата пособий по безработице, пенсий по старости и нетрудоспособности, субсидий на бесплатное или льготное медицинское обслуживание и т.п. Каждая страна имеет свои особенности в масштабах и формах государственного управления и регулирования экономикой, проявляет разумную гибкость и использует для этого самые различные органы государственной власти — от законодательных до исполнительных. Под постоянным государственным контролем находятся вопросы правовой защиты предпринимателей, обеспечения товарно-денежного и бюджетного равновесия, административного надзора и нормативного регулирования производства, внешней политики страны, повышения конкурентоспособности отечественных товаров, развития экспорта и т.п⁵⁵.

    Для нашей страны особое значение приобрели  проблемы антимонопольной государственной практики, так как предприятие-монополист оказывает негативное влияние на государственный рынок высокими ценами на свои товары, низким их качеством и малым ассортиментом. Государство осуществляет контроль за ценами на социально значимый ассортимент продуктов питания, важнейшие медикаменты, на квартирную плату и коммунальные услуги. В условиях этого затянувшегося перехода к рыночной экономике и финансового кризиса роль государственного регулирования особенно значительна⁵⁶. Государство как экономический субъект и распорядитель бюджетных средств осуществляет прямое финансовое воздействие на особо важные отрасли экономики, стимулируя реализацию целевых комплексных программ экономического развития и определяя в целом социальную политику страны. И, естественно, только государство обеспечивает национальную оборону, охрану общественного порядка, развитие фундаментальных наук, единой системы энергоснабжения и топливной базы, контролирует выполнение программ по защите природы и проведение экспертизы инвестиционных проектов на их экологическую безопасность. Экономическая политика правительства должна быть направлена на защиту депрессирующих отраслей путем введения высоких импортных тарифов и налоговых льгот для либерализации производства. При распространенном сейчас тотальном охаивании методов плановой экономики зачастую забывают, что развитие производительных сил страны немыслимо без системы централизованного планирования (иногда и директивного) для достижения тех структурных пропорций, которые не могут быть обеспечены рынком⁵⁷.

    В 90-е годы регионы России, поощряемые призывом Б. Н. Ельцина брать в свои руки столько полномочий, сколько они смогут, сконцентрировали в своих руках значительную часть управленческих и хозяйственных функций. Однако разрушение планово-административной системы управления регионами и замедленный переход к рыночным отношениям создают неопределенность, правовой нигилизм и субъективизм в определении функций и властных полномочий регионов, реализации принципов экономической свободы и хозяйственной самостоятельности. Очевидно, что региональное законодательство должно опираться и соответствовать законодательству федеральному⁵⁸.

    Основными задачами регионального управления являются, естественно, повышение уровня жизни населения данного региона, анализ и долгосрочное прогнозирование его всестороннего развития, выполнение мероприятий по обеспечению экологической безопасности и защите окружающей среды. К сожалению, ни один регион страны не обеспечил выполнение ни одного из названных мероприятий.

    Дополнительно к основным принципам управления взаимодействие функций регионального управления должно осуществляться на основе принципа выделенной компетенции. Хотя, как отметил А. П. Алисов, «этот принцип, в корне отличающийся от традиционного принципа «разграничения функций», не получил освещения ни в отечественной, ни в зарубежной литературе», «дальнейший отказ от использования указанного принципа в российской практике региональных реформ — это мощный фактор их сдерживания»⁵⁹. Основа принципа в том, что каждый субъект управления наделяется определенной компетенцией в сфере деятельности или в каждой отрасли хозяйства. Применение принципов и методов управления в государственной службе заметно изменило саму практику администрирования, что хорошо отражено в таблице. 

§  2. Формирование русской модели социального управления

    Следует заметить, что в России идет процесс  формирования современной социальной доктрины развития общества как теоретической основы общих исходных положений не только социальной, но и остальных видов политики. Социальная доктрина раскрывает наиболее общие представления о социальной сфере, о социальных целях общества и принципиальных механизмах ее реализации.

    Логика  построения социальной доктрины включает несколько этапов⁶⁰:

    1) определение границ социальной сферы, которая является объектом управленческих воздействий;

    2) оценка проблемной ситуации в  этой области; 

    3) раскрытие алгоритма разработки  социальной программы действий, как долгосрочных, так и среднесрочных; 

    4) выявление принципиальных механизмов социального обустройства общества, которыми руководствуются при разработке концепции социальной безопасности.

    Общим вектором разработки современной социальной доктрины российского общества и пути ее реализации является корпоратизм⁶¹.

    Само  слово «корпоратизм» происходит от «корпорация» (лат. corporatio — объединение, сообщество). В литературе корпорация преимущественно до сих пор была известна как экономическая, т. е. такой вид взаимодействия людей, который характеризуется акционерными началами, где капитал образуется путем продажи акций и облигаций⁶². Однако по мере развития и утверждения корпоративной собственности как одной из ведущих во всем многообразии ее форм корпорация все в большей мере рассматривается не только как определенный тип экономической и социальной организации, со своими нормами, специфическими интересами и целями деятельности, но и как особый тип обустройства всей общественной жизни (не только экономической, но и политической, духовной). Он основан на принципах совладения и сораспоряжения корпоративной собственностью, подлинно народного самоуправления, договорных отношений между центральной и местной властью, возрождения духовности и культуры в каждом местном сообществе, которому центр делегирует все права распоряжения ресурсами, в том числе интеллектуальными⁶³. Таким образом, корпоратизм сегодня понимается нами как способ организации общественной жизни, где пирамида общественной жизни, наконец, принимает устойчивое положение, не только центр инициирует развитие, а сами местные сообщества, социальные организации, хозяйственные субъекты, люди, проживающие на территориях, включаются в активную общественную жизнь. Став совладельцами собственности, акционерами, они сами создают властные структуры, зарабатывают на свои социальные нужды, финансируют науку, культуру, образование на территориях и, наконец, сами решают местные проблемы под свою ответственность, располагая необходимыми полномочиями и ресурсами.

    Ясно, что в основу современной доктрины социального управления в России должна быть положена иная парадигма общественного развития, не либерально-рыночная, а корпоративная.

    Именно корпоратизм является теорией и методологией современного социального управления в России, именно он определяет социальные цели ее возрождения и последующего развития⁶⁴. Пока социальные цели в российской Конституции только декларируются (социальное государство), но не реализуются, происходит постоянное падение жизненного уровня большей части населения, снижение качества его жизни. Корпоратизм как основной метод реализации социальной доктрины стал мировой практикой общественного развития. Именно на его принципах разрабатывались и реализовывались «прорывные» проекты выведения стран из разрухи и кризисов (Германия, Япония, Южная Корея и др.). В настоящее время эти идеи проникли во все уголки земного шара. Корпоратизм как самая динамичная сила в истории цивилизации ныне является международной системой, определяющей экономическую, социальную, политическую и культурную судьбу большей части человечества. Из великих стран не воспользовалась корпоративным опытом только Россия, продолжающая и сегодня бездумный поиск «заемных опытов»⁶⁵.