Становление и развитие административного права в дореволюционной России

     3. Формирование российского административного права в XVIII - XX веках 

     Правовое  регулирование административно-управленческой деятельности русского государства во второй половине XVII - XVIII веков отражало его внутриполитическую деятельность, направленную к становлению и развитию абсолютной монархии. Первоначально административное право в абсолютистском государстве формировалось как полицейское право.

     Надо  отметить, что правовая отрасль в  конкретном обусловленном виде не существовала, в том числе и административное право. Особенностью правовой системы стало «проникновение» административного права в сферу регулирования общей системы управления России. Усматривалось наличие управленческих по своему характеру отношений в сферах, относящихся в соответствии с предметом административного права к его регулирующему воздействию. И, естественно, возникали определенные административно-правовые отношения. Таким образом, начинала действовать определенная система управления, что в определенной мере способствовало завершению процесса централизации и бюрократизации государственного аппарата. Распределение ведомственных функций, разграничение сфер государственного управления и компетенции, единые нормы деятельности, сосредоточение управления финансами в едином учреждении - все это существенно отличало новый аппарат от приказной системы.

     С перемещением центрального аппарата в  Санкт-Петербург (1713), Сенат и коллегии создавались уже там. В Санкт-Петербурге создается Главный магистрат (1720), который является основным координатором всех магистратов и городской полиции.

     В общую систему петровских преобразований стали вносится изменения. В 1702 году введен институт воеводческих товарищей, выборных от местного дворянства. Данный порядок стал обязательным и повсеместным, что способствовало усилению контроля. Появляется институт местного управления, отменен институт губных старост (1702), их функции переданы воеводам, управляющим делами совместно с выборными дворянскими советами. Осуществляется новое территориальное деление государства. Назначались губернаторы или генерал-губернаторы, объединявшие в своих руках всю административную, судебную и военную власть.

     Образование губерний строилось в следующем  порядке: Московская, Петербургская, Киевская, Смоленская, Архангельская, Казанская, Азовская, Сибирская (1708); Рижская (1713); Новгородская (1714); Астраханская (1717). В губерниях в качестве общей системы управления (административной, финансовой и судебной) выступала канцелярия. При губернаторе были учреждены ландраты (советники) из местных дворян (1713). Провинцию возглавлял обер-комендант (1715), который стоял во главе административной единицы - «доли» - ландрат.

     Провинции делились на округа - дискрикты, администрация провинций подчинялась непосредственно коллегиям. На местах располагали собственным разветвленным аппаратом из камериров, комендантов, казначеев. Определенная роль отводилась местным конторам, таким как камерских дел (раскладка и сбор податей) и рентерен - казначейства (прием и расходование денежных сумм по указам воеводы и камериров). С образованием Ратушей (1700) происходило перераспределение функциональных обязанностей субъектов управления. Например, посадское население было изъято из ведомства воевод и приказов и передано в ведение Бурмистрской палаты. В городах создавались бурмист рские (земские) избы.

     В целом была осуществлена реорганизация органов городского самоуправления. Создавались новые органы - магистраты, подчиненные губернаторам.

     Таким образом, исторический подход к анализу  и оценке важнейших категорий  государственного управления позволяет  проследить сам процесс становления административного законодательства.

     Источниками изучения административного законодательства являются акты комплексного общего характера (Соборное Уложение (1649); Новоуказные  статьи (1669); Воинский Устав (1716), так и специальные, административно-правовые акты (Генеральный Регламент (1720); Табель о рангах (1722); Учреждения о губерниях (1708 - 1775) и другие), а также регламентации различных направлений деятельности полиции (Наказ о городском благочинии (1649); Пункты, данные в С-Пб. генерал-полицмейстеру (1718); Регламент Главного Магистрата (1721); Устав благочиния (1782) и другие).

     Изучение  законодательных актов второй половины XVII - XVIII веков дает основания для  выделения основных направлений (функций) административного права во внутриполитической деятельности самодержавия - это обеспечение «безопасности» и обеспечение «благочиния». По этим двум направлениям и проходило институциональное оформление административно-политического законодательства.

     Правовые  акты, обеспечивающие «безопасность», включали нормы, регламентирующие систему и организацию политического и общеугловного сыска, систему контроля за передвижением подданных в стране, цензуру печати, создание и деятельность общественных корпоративно-сословных объединений, вопросы организации полицейских объединений, вопросы организации полицейской службы и т.п. Административно-правовые нормы регламентировали и вопросы обеспечения «благосостояния» - надзор за врачебным и строительным делом, охрану природных ресурсов, попечение о престарелых, вопросы обучения и другое. Второе направление деятельности государства в законодательстве отразилось значительно меньше.¹⁰

     Развитие  шло по направлению к формированию органов политического сыска (с 1718 года Тайная канцелярия), происходило становление общих полицейских учреждений. Функции полиции выполнялись государственными органами в центре и на местах. В условиях, когда регулярная полиция отсутствовала, обеспечение благочиния возлагалось на отдельные приказы - Разбойный, Земский и другие. На местах полицейские функции выполняли воеводы.

     Создание  регулярной полиции в России началось с учреждения в Петербурге должности  генерал-полицмейстера, на которую  был назначен генерал-адъютант Дивиер (Указ от 28 мая 1718 года). Об учреждении регулярной полиции в стране было объявлено 16 января 1721 года Уставом Магистрата, который предусматривал «дробную полицию учредить…». Завершение создания регулярной полиции в России и законодательном закреплении ее функций положили «Учреждения для управления губерний Всероссийской Империи» от 7 ноября 1775 года и «Устав благочиния или полицейский» от 8 апреля 1782 года, которыми образовывалась довольно стройная система городской и сельской полиции.

     Итак, во второй половине XVII - XVIII веках административное право постепенно выделилось в самостоятельную сферу правового регулирования правовой системы России, сложились основные его институты. Развитие административно-полицейского законодательства явилось составным звеном в становлении бюрократического аппарата и способствовало обеспечению феодально-абсолютистского курса российского самодержавия.

     Преобразование  системы государственных органов  изменило характер государственной  службы и бюрократии. С упразднением Разрядного приказа в 1712 году последний раз были составлены списки думных чинов, стольников, стряпчих и других чинов. В ходе создания новых управленческих органов появились новые титулы администраторов: канцлер, действительный тайный и тайный советники, советники, асессоры и др. Все должности (штатские и военные) были приравнены к офицерским рангам. Служба становилась профессиональной, а чиновничество привилегированным сословием.

     Местное управление в начале XVIII века осуществлялось на основе старой модели: воеводское управление и система областных приказов. В 1702 году вводится институт воеводских товарищей, выборных лиц от местного дворянства. В 1705 году этот порядок становится обязательным и повсеместным, что усиливало контроль за старой администрацией. Преобразование местных органов затронуло и города, где создавались Бурмистрские палаты, которым подчинялись все выборные органы местного управления (губы). В состав Бурмистрских губ входили: бурмистры (выборные от купцов, слобод и сотни), во главе губ стояли президенты. В 1702 году отменяется институт губных старост, и их функции передаются воеводам. В 1708 году вводится новое территориально-административное деление государства: учреждаются 8 губерний, по которым были расписаны все уезды и города. В 1713 - 1714 годах число губерний возрастает до 11, а к началу XX века только европейская часть России насчитывала уже 50 губерний.¹¹

     В ходе реформы (1715) в России сложилась  трехзвенная система местного управления и администрации: уезд - провинция - губерния. Провинцию возглавлял оберкомендант, которому подчинялись коменданты уездов. Контроль за нижестоящими административными звеньями осуществляли ландтагские комиссии, избранные из местного дворянства.

     В 1718 - 1720 годах прошла реорганизация органов городского самоуправления, созданных в 1699 году. Вместо земских изб и земских бурмистров, были созданы новые органы - магистраты, подчиненные губернаторам. Общее руководство осуществлял Главный магистрат. В 1727 году магистраты были преобразованы в ратуши. Крупным шагом вперед были реформы Александра I, в ходе которых дальнейшая централизация государственного управления потребовала пересмотра системы отраслевых органов государственного управления.

     В 1802 году был принят манифест «Об учреждении министерств», положивший начало новой форме отраслевых управленческих органов. В отличие от петровских коллегий министерства обладали большей оперативностью в делах управления, усилилась персональная ответственность руководителей и исполнителей, расширилось значение и влияние канцелярий и делопроизводства. В 1802 году было образовано 8 министерств, число которых к началу XX века (в 1906 года создан Совет Министров) увеличилось до 12.

     Новыми, по существу, были министерство внутренних дел (МВД) и министерство просвещения. На МВД, кроме задач по организации  и поддержанию общественного  порядка, возлагались задачи по управлению государственной промышленностью и строительством. Министерство просвещения занималось также организацией подготовки кадров для госаппарата, ему подчинялись Академии наук, университеты, все учебные заведения, библиотеки, типографии и музеи, цензура на издававшуюся литературу.

     В 1801 - 1826 годы формируется «Собственная его императорского величества канцелярия», задачей которой сначала было осуществление технической связи между императором и правительством, но значение этого органа возросло в войну 1812 - 1815 годов, особенно после восстания 14 декабря 1825 года. Канцелярия превратилась в орган прямой связи и управления.

     Каждое  отделение было замкнутым учреждением, возглавлявшимся начальником, лично  ответственным перед императором. В ее состав вошли: Первое отделение (создано 31.01.1826) - готовило отчеты министров, составляло высочайшие указы, осуществляло инспекторскую службу учета личного состава чиновников, их назначение и управление, ведало наградами и пенсиями; Второе отделение (создано тогда же) - главой которого был М.М. Сперанский, проводило кодификационные работы, подготовило XV томов Свода законов Российской империи. Полное Собрание Законов российской империи. Уложение о наказаниях уголовных и исправительных; Третье отделение (создано 3.07.1826) -занималось вопросами внутренней безопасности (политическая полиция), внутри которого было 5 отдельных экспедиций (сыск и следствие по государственным преступлениям; уголовные и должностные преступления; контрразведка; крестьянская; цензура); Четвертое отделение - (создано 26.10.1828) ведало благотворительными женскими учреждениями и учебными заведениями; Пятое отделение - (29.04.1836) и Шестое отделение (30.08.1842) занимались разработкой реформ о государственных крестьянах и «водвореньем в Закавказье прочного устройства».

     Особое  внимание уделили второму отделению, так как в его недрах шла  кропотливая работа по кодификации  законодательства, изменившего административное право России.

     Кодификационная работа первой половины XIX века приводит к утверждению в 1832 году и вводу в действие с 1 января 1835 года Свода Законов Российской империи. Согласно схеме, начертанной М. М. Сперанским, Свод Законов распадался на восемь главных отделов (отраслей):

- Законы основные (государственные), учреждения установление центральных, местных, общественных органов и законы о порядке гражданской службы (т. I - III);

- Уставы о повинностях (т. IV);

- Уставы казенного управления (т. V - VIII);

- Законы о состояниях (т. IX);

- Законы гражданские (т. X);

- Уставы государственного благоустройства (т. XI - XII);

- Уставы благочиния (т. XIII - XIV);

- Законы уголовные (т. XV).¹²

     Свод  Законов, таким образом, составил XV томов, заключавших в себе свыше 40 тысяч статей. Позднее М.М. Сперанским были написаны и изданы «Предисловие» к Своду и «Обозрение исторических сведений о своде законов», привлекшие к себе внимание европейских юристов. Впервые в истории административного законодательства России была закреплена самостоятельная отрасль правовой системы в томах XIII - XIV Свода Законов.

     В результате реформ первой половины XIX века, связанных с именем М.М. Сперанского, была создана система высших и  центральных государственных органов, просуществовавшая с незначительными  изменениями до 1905 года.

     Эпоха контрреформ второй половины XIX века значительно затормозила развитие административного права.

     Введение 14 августа 1881 года «Положения о мерах к сохранению государственной безопасности и общественного спокойствия» способствовало передаче исключительных административно-полицейских прав карательным и административным учреждениям центрального и местного управления. Кроме того, в 1882 году приняты новые «Временные правила о печати», вводившие жесточайшую цензуру, административный надзор за газетами и журналами. В 1884 году был принят новый Университетский Устав, который резко ограничивал автономию университетов, что повлекло за собой объединение в преподавании государственного права в качестве одного из разделов, полицейского (административное) права.