Современная миграционная ситуация в России

Эти элементы еще называют включительными положениями либо критериями статуса беженца.

Беженцем признается лицо, которое отвечает всем четырем критериям. Это устанавливается в ходе рассмотрения его ходатайства.

Как показывает практика, беженцы, это достаточна редкая категория лиц. Чаще иностранцы покидают свою родину не по причине преследования, а по иным, более прозаическим причинам, как правило, в поисках лучшей жизни.

В Конвенции и ФЗ “О беженцах” содержатся также исключительные и прекращающие положения.

Исключительные положения определяют случаи, когда лицу отказывается в праве на убежище. Это, в основном, случаи, когда лицо не нуждается в убежище на территории России или когда совершило тяжкие преступления до прибытия на территорию России. Исключительные положения содержатся в положениях статьи 2 и статьи 5 ФЗ “О беженцах” и служат основаниями для отказа лицу в рассмотрения ходатайства по существу. Лицу отказывается в признании беженце, если он не соответствует критериям, определяющим понятие беженец и на него распространяются положения статьи 2 закона.

Прекращающие положения определяют случаи, когда лицо утрачивает статус беженца либо его лишается. Прекращающие положения приведены в статье 9 ФЗ “О беженцах” и служат основаниями для лишения лица статуса беженца либо принятия решения об утрате лицом статуса.

Следует помнить что, в соответствии со статьей 10 ФЗ “О беженцах” отрицательное решение по ходатайству о признании беженцем, либо решение об утрате лицом статуса или лишения статуса вступает в силу только после исчерпания заявителем права на его обжалование. Отрицательное решение может быть обжаловано в ФМС России и\или суд.

Перед ФМС МВД России и подразделениями по делам миграции МВД, ГУВД и УВД субъектов Российской Федерации, МВД России в целом стоит сложная задача по созданию эффективной системы предоставления убежища в России, которая бы позволяла в полном объеме выполнять ее международные обязательства по предоставлению убежища, с одной стороны. С другой стороны она должна поставить надежный заслон незаконным иммигрантам, злоупотребляющим правом на убежище.

Для этого необходимо создать современную нормативно-правовую базу и развитую инфраструктуру для работы с лицами, ищущими убежище, добиться четкого взаимодействия всех государственных органов, вовлеченных в эту работу.

При определенных условиях, в первую очередь, при ужесточении контроля за пребыванием иностранцев и ограничении их въезда в Россию, мы вынуждены будем рассматривать ходатайств не меньше чем Германия. Германия ежегодно рассматривает около 100 тыс. ходатайств иностранцев. Предоставление убежища иностранцам является тяжким бременем для государства, которое требует значительных усилий и финансовых затрат. Поэтому нам предстоит еще очень многое сделать для создания такой системы.

Глава 2. Анализ законодательной и нормативно-методической базы регулирование миграционных процессов

2.1 Концепция регулированяи миграционных процессов в Российской Федерации

Последние год-полтора отмечены небывалой активностью власти в сфере миграционной политики. Приняты два важных закона: “О гражданстве” и “О правовом положении иностранных граждан”, масса постановлений и ведомственных актов. Созданы и функционируют Правительственная комиссия по миграционной политике и Межведомственная рабочая группа по подготовке предложений по совершенствованию миграционного законодательства Российской Федерации. Наконец, утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации.

В отличие от прошлых времен в области миграционной политики есть определенная политическая воля, без чего невозможно принятие ни одного мало-мальски значимого документа. Специалисты знают, что концепция миграционной политики разрабатывалась с 1998 года, многократно согласовывалась и одобрялась, а с конца 2000 года и как бы была принята (по крайней мере, об этом неоднократно сообщали СМИ, которые на веру принимали сообщения с заседаний Правительства “одобрить представленную Концепцию”). Ведь смогли же Минтруд России с соисполнителями менее чем за год практически “с нуля” разработать и принять “Концепцию демографического развития Российской Федерации до 2016 года”. Последняя, кстати, содержит раздел “Приоритеты демографического развития в области миграции и расселения” и основные задачи в данной сфере. При всей их лаконичности, в Концепции демографического развития, на мой взгляд, верно расставлены акценты действия в сфере миграции.

Концепция Правительства России регулирования миграционных процессов, утвержденная 1 марта 2003 года, описывает миграционную ситуацию, цели, принципы, задачи, направления и механизмы регулирования миграционных процессов. Структура документа логична, но при его рассмотрении невольно возникают вопросы о противоречии заявленных целей предлагаемым конкретным действиям по их реализации.

Во главу угла регулирования миграционных процессов ставится “обеспечение условий социально-экономического и демографического развития страны”. Ни для кого не секрет, что население России сокращается вот уже более 10 лет, никаких посылов к тому, что этот процесс пойдет вспять, в ближайшие полвека, по крайней мере, не просматривается. Россия повсеместно недонаселена: по расчетам А. Трейвиша, по плотности населения (меньше 9 человек на 1 кв. км) Россия опережает всего 12 стран мира, пустынных, горных или северных, как она сама, и уступает в 2-3 раза Скандинавии и США, в 6-10 раз - соседям по СНГ, в 15 раз - Китаю, в 37 - Японии13. Причем недонаселены все части страны, за исключением отдельных регионов Северного Кавказа. В России не хватает городов, транспортных магистралей. Не случайно В.В. Путин как-то заявил, что “идеальным вариантом для страны было бы население в 500 миллионов человек”. Действительно, место России как ведущей мировой державы всегда базировалось в том числе и на значительной численности ее населения – полагаю, это факт бесспорный. Все идет к тому, что Россия к середине нынешнего века будет замыкать второй десяток стран по численности ее населения (СССР уступал по этому показателю только Китаю и Индии, нынешняя Россия находится на 7 месте).

Уже очень скоро страну ожидает сокращение населения в трудоспособном возрасте. При этом число пенсионеров будет стремительно расти. Даже если нас ожидает коренная модернизация экономики, необходимо поддержание определенных пропорций между работающим и неработающим населением, иначе будет кризис пенсионной системы, и без того далекой от идеальной. Кроме того, кто-то должен служить в армии, заниматься тяжелым физическим трудом, полностью искоренить который вряд ли удастся. В любой экономике, даже в самых развитых странах, есть много малопрестижных рабочих мест, которые вот уже многие десятилетия занимают почти исключительно иммигранты.

Если исходить из этой логики, в России должна всячески поощряться иммиграция людей, способных своим трудом поднимать российскую экономику и, одновременно, участвовать в воспроизводстве российского населения. Т.е. должна проводиться селективная политика привлечения иммигрантов – молодых, трудолюбивых, не имеющих социальных проблем. Надо только решить: где их взять, как к нам заманить и где поселить. И при этом следует обеспечить национальную безопасность Российской Федерации.

В Концепции предусмотрены направления деятельности по регулированию миграционных процессов “в области содействия привлечению иммигрантов на работу в Российскую Федерацию, исходя из необходимости обеспечения экономики страны трудовыми ресурсами”. Уже здесь кроется некоторое противоречие: иммиграция, в соответствии с устоявшимся определением – это “въезд (вселение) в страну на постоянное или временное (как правило, длительное) проживание граждан другой страны, большей частью с получением нового гражданства”14. По определению одного из ведущих специалистов в области международной миграции В.А. Ионцева, иммиграция – это “въезд в страну иностранных граждан с целью постоянного в ней проживания и, как правило, с целью получения ее гражданства”15. Т.е. иммиграция – это навсегда или почти навсегда. Никакого иного определения в Концепции не приводится. На работу же иностранный гражданин, в соответствии с российским законодательством, может прибыть, получив специальное разрешения “на срок до одного года. По мотивированной просьбе работодателя действие разрешения после окончания его срока может быть продлено, но не более чем на один год”16. Однако при расшифровке отдельных направлений становится ясным, что имеется в виду все же “иммиграция на временной и постоянной основе”, предусматривается “разработка мер по содействию их адаптации и интеграции в российское общество”. Т.е. создается такое впечатление, что “на работу” было вставлено в документ в самый последний момент.

В концепции есть очень верные и своевременные позиции, действительно способные принести пользу социально-экономическому развитию страны. Это, например, “создание условий для получения молодежью, проживающей в государствах-участниках СНГ и государствах Балтии, образования в Российской Федерации”. Такие меры, если они получат должное развитие, явятся одним из самых действенных элементов селективной миграционной политики, которые с успехом применяют развитые страны. Кстати, у нашей страны имеется очень большой опыт в данной сфере: в конце 80-х годов по числу иностранных студентов СССР уступал только США и Франции, а по некоторым оценкам – только США17.

Возникает неясность: то ли российское государство хочет привлекать иммигрантов “на работу”, как в Германии в 50-70 гг. прошлого века, принимающая до 900 тысяч иностранцев в год18 с тем, чтобы они впоследствии вернулись в страны своего прежнего проживания, либо как США и многие другие страны Запада, которые уж если пустили в свою страну иностранцев, стараются, чтобы он стал со временем полноценным гражданином. Либо это будет некий вариант “смешанной” политики, сочетающей и тот, и другой вариант.

В отличие от Германии, большинство западных стран проводят селективную политику по отношению к иммигрантам разных стран. Как правило, преференции получают иммигранты из бывших колоний. Например, в законодательстве Испании выделяются т.н. “ибероамериканские страны” (испаноязычные страны Латинской Америки), выходцы из этих стран имеют определенные преимущества при получении испанского гражданства, для них, например, очень существенно сокращен срок проживания в стране, с этими странами Испания имеет соглашения о двойном гражданстве. Сходная картина – в Великобритании и Франции19.

У России гораздо больше причин, чем у любой другой страны, устанавливать “особые взаимоотношения” с другими странами, прежде всего - с постсоветскими. Не случайно одним из направлений Концепции является “содействие добровольному переселению соотечественников из государств – участников СНГ и государств Балтии”. Если понятие “соотечественники”, которым будут содействовать в переселении, вмещает в себя тех же людей, которые определены в Федеральном законе “О государственной политике в отношении соотечественников за рубежом”20, да еще и тех, кто имеет “право на получение в упрощенном или ином льготном порядке гражданства Российской Федерации”, как следует из Концепции, содействовать предполагается почти всем, кто в Россию едет. Или под соотечественниками подразумевается какая-то иная, более узкая категория людей?

Тогда непонятны прописанные в Концепции меры по “выдворению незаконных иммигрантов из Российской Федерации в государства их гражданской принадлежности или постоянного проживания”, активно применяемые властями в последнее время. Ведь выдворяли и продолжают выдворять в т.ч. и “соотечественников”.

Вообще, как видно из текста документа, самым основным, приоритетным направлением регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, является обеспечение контроля за иммиграционными процессами. Именно это направление служит цели обеспечения национальной безопасности страны, ведь “количество въехавших в Россию иностранных граждан постоянно превышает количество выехавших граждан” (видимо, в сложившейся демографической ситуации было бы лучше, если бы население сокращалось еще и за счет миграции), “в приграничных регионах интенсивно формируются иностранные общины”, идет “стихийный и неконтролируемый рост населения и ухудшение криминогенной обстановки”. Кроме того, в документе специально подчеркивается, что Россия здесь не одинока: “Террористические нападения заставили мировое сообщество принять в последние годы меры по ужесточению процедур иммиграционного контроля как по отношению к лицам, ходатайствующим о признании беженцами либо ищущими политическое убежище, так и к экономическим мигрантам”. Россия должна стремиться к “антитеррористической интеграции”.

Меры, предлагаемые для решения столь важной задачи, не новы: создание единой системы иммиграционного контроля (специалисты знают, что ее создание ведется без малого десятилетие: и было прописано еще в Федеральной миграционной программе, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 9 августа 1994 №166821). Также требуется повышение всеобщей ответственности: от стран СНГ и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации до нерадивых работодателей. И, конечно, предусмотрены меры по выдворению незаконных иммигрантов из Российской Федерации в государства их гражданской принадлежности.

Не случайно краеугольным камнем российской миграционной политики вот уже много лет является создание системы иммиграционного контроля. Логика проста: организация, реализующая миграционную политику, должна жить и развиваться. Создание системы – это многомиллионные бюджетные средства, закупки и конкурсы, штаты и должности, наконец. А задачи предстоят поистине грандиозные: оценки масштабов незаконной миграции, озвученные представителями органов власти самого высокого уровня22 в стране колеблются от 3 до 15 миллионов человек, и даже того более. Если всех их депортировать, масштабы депортации превысят выезд из России в страны ближнего и дальнего зарубежья (официально регистрируемые) многократно. За 1992-2001 годы из России в страны дальнего зарубежья на ПМЖ выехали 960 тысяч человек, в страны СНГ и Балтии – 2150 тысяч. Да и этим дело может не ограничиться: в Концепции предусмотрено содействие добровольному возвращению беженцев в места их прежнего проживания.

Неэффективность действия системы впоследствии может быть оправдана недостаточной ответственностью местных властей, а еще лучше – иностранных государств в борьбе против незаконной иммиграции.

Нигде в Концепции не предусмотрена легализация и натурализация иммигрантов – гораздо более эффективный и менее затратный механизм борьбы с незаконной иммиграцией, чем депортация. В западных странах (США, Франция, Италия, Греция и др.) активно применяются т.н. “амнистии” для незаконных иммигрантов23. Совсем недавно - конец 2002 года - легализация отдельных категорий иммигрантов была проведена в Италии. В ходе компании получено около 600 тысяч просьб о легализации24.

Под эти программы в первую очередь могли бы попасть граждане Афганистана, в т.ч. дети, вывезенные в СССР еще в 80-е годы и обучавшиеся в интернатах, граждане Вьетнама, многие из которых находятся на территории нашей страны уже по 15-20 лет, многие другие категории иностранных граждан. И уж конечно, надо легализовать пребывание на территории России всех граждан бывшего СССР, за исключением преступных элементов (например, членов бандформирований, боевиков и их активных спонсоров).