Система источников и форм права в Российской Федерации

Конституция РФ закрепляет определенные принципы системы источников права: 1. Признание и закрепление в Конституции РФ прав и свобод человека высшей ценностью, а защиту прав человека и гражданина обязанностью государства (ст.ст. 2, 18 и др. Конституции РФ); 2. Закрепление за Конституцией РФ и федеральным законодательством верховенства и высшей юридической силы, на всей территории РФ (ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 15 Конституции РФ); 3. Законы РФ уступают свой приоритет перед нормами международных договоров РФ (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ). Таким образом, вопрос о верховенстве законов регулируется с учетом особенностей разграничения полномочий и предметов ведения между Федерацией и ее субъектами и общего принципа приоритета международного права перед правом внутригосударственным.

Рассмотрим виды источников права в РФ. Из числа известных истории права и юридической практики современных государств источников (форм) права в РФ прочно сложилась главная подсистема источников континентального европейского права — нормативные правовые акты государственных органов, а также акты, принимаемые в порядке всенародного голосования (референдума) либо органами местного самоуправления, и негосударственными организациями в соответствии с законом. Ведущее значение нормативных актов в системе источников права досталось в наследство современной России от всех предшествующих эпох развития ее правовой системы, начиная с XII-XIV вв. Оно прошло через всю историю Российской Империи и Советского государства33. Вместе с тем система нормативных правовых актов РФ существенно отличается от соответствующих систем источников русского права прошлых эпох.

Как и во многих других современных государствах, основными видами нормативных актов в современной России выступают Конституция РФ, законы как акты высшей верховной законодательной власти в государстве, указы главы государства - Президента РФ, а также подзаконные нормативные акты органов исполнительной власти, имеющие свои разновидности: постановления Правительства РФ как акты "верховного управления", обязательные к исполнению в РФ; акты федеральных органов исполнительной власти.

Однако система нормативных правовых актов в РФ не исчерпывается федеральным уровнем. Свои подсистемы этих актов в соответствии с Конституцией РФ создаются в субъектах Федерации: Конституция и законодательство - в республиках; уставы и законодательство - в других субъектах РФ (ч. 2 ст. 5).

Есть и третья самостоятельная подсистема нормативных правовых актов в РФ - акты местного самоуправления, которое, согласно Конституции РФ, не входит в систему государственных органов, а осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с целью обеспечить самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Население на местах самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления (ст.ст. 130, 131 Конституции РФ). Органы местного самоуправления принимают правовые акты, имеющие общеобязательное значение в пределах прав этих органов34.

Выделение самостоятельных подсистем нормативных правовых актов федеральной, субъектов Федерации и местного самоуправления при сохранении единых основ обеспечивает подлинную самостоятельность субъектов Федерации и местного самоуправления в издании нормативных правовых актов в пределах предметов ведения и полномочий, закрепленных за ними Конституцией РФ и определяемых также в некоторых случаях в договорном порядке.

Каждая из названных подсистем нормативных правовых актов взаимосвязана с двумя другими определением пределов и юридической силы федерального, республиканского и регионального, местного правового регулирования. Вместе с тем каждая подсистема названных актов имеет свои задачи и особенности в обеспечении полноты, рациональности и скоординированности нормативного правового регулирования в масштабах всей страны — России.

Федеральная система нормативных правовых актов представлена звеньями:

1. Конституция РФ. Конституция РФ  является высшим нормативным  правовым актом, имеющим наивысшую юридическую силу, верховенство и прямое действие на территории всей страны. Ей должны соответствовать все законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации (ч. 1 ст. 15). Она принята в результате всероссийского референдума 12 декабря 1993 г. Стабильность и жесткость Конституции не только не исключает возможности ее изменения, но и предполагает приведение ее в соответствие с новыми условиями социальной действительности35. Основные положения Конституции РФ (главы 1, 2 и 9) могут быть пересмотрены только в особом порядке (ст. 135). Поправки к другим главам Конституции РФ также принимаются в особом порядке (ст. 136)36.

2. Законы РФ. Текстуально  Конституция РФ употребляет термин "закон" в связке со словом "федеральный" (ч. 2 ст. 4) в двух  смыслах: а) общеродовом, собирательном  значении, охватывающем все виды  федеральных законов, издаваемых на уровне Федерации (обычные федеральные законы, федеральные конституционные законы и законы о конституционных поправках); б) в специальном смысле - как акт, отличающийся от федерального конституционного закона и закона о конституционных поправках. Законы РФ не должны противоречить Конституции РФ, подлежат официальному опубликованию и без опубликования не применяются (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ). Законы имеют высшую юридическую силу по отношению ко всем другим нормативным правовым актам, издаваемым в РФ по вопросам, отнесенным к предметам её ведения и совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст.ст. 71-72). В случае противоречия между федеральным законом, изданным в соответствии с чч. 1 и 2 ст. 76 Конституции РФ, и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ). Это положение о приоритете федеральных законов обеспечивает единство основ правового регулирования в России.

Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ (ч. 1 ст. 108). В иных случаях издаются обычные (ординарные) федеральные законы. Обязательное принятие некоторых из них предусмотрено в самой Конституции РФ (напр., о российском гражданстве; о сведениях, составляющих государственную тайну; и т.д.). Федеральный конституционный закон не может противоречить Конституции РФ, но стоит выше обычного федерального закона, так как последний не может ему противоречить (ч. 3 ст. 76 Конституции РФ).

Порядок обнародования нормативных актов Парламента РФ установлен Федеральным законом от 14.06.1994 № 5-ФЗ (ред. от 25.12.2012) "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания"37.

Отметим, что в настоящее время актуальна проблема совершенствования качественного содержания законов. Каждый закон должен содержать нормы о порядке реализации, гарантиях его исполнения и об ответственности граждан и должностных лиц за его неисполнение. Кроме того, в каждом законе либо в ином нормативном акте должны быть предусмотрены каналы прямой и обратной связи для своевременной корректировки норм. В противном случае хороший, эффективный и качественный законодательный акт превратится в свою противоположность.

3. Среди нормативных актов РФ  особое место занимают указы  Президента РФ. По своему правовому  статусу, определенному Конституцией  РФ, Президент РФ является главой  государства, издающим распоряжения  и указы. Распоряжения издаются  Президентом РФ обычно по текущим вопросам оперативного характера и не должны содержать нормы права. Указы Президента РФ могут иметь нормативный характер. Об этом прямо сказано в ст. 115 Конституции РФ. Нормативным является, например, Указ Президента РФ от 02.02.2013 № 87 "Вопросы федеральной государственной гражданской службы"38. Ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ представляют собой официальный документ большой политической значимости, но не содержат норм права и поэтому не носят нормативного характера. Указы Президента РФ как подзаконные акты не могут противоречить Конституции РФ и законам РФ. В противном случае действует норма Конституции РФ и закона РФ. Конституционность актов главы государства может быть проверена Конституционным Судом РФ.

4. Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения – нормативные акты Правительства РФ. Распоряжения обычно содержат конкретные предписания, то есть являются актами индивидуального характера. Постановления издаются по наиболее важным вопросам хозяйственного и культурного строительства. Они, как правило, имеют общий характер, содержат нормы права и потому относятся к источникам права39. Постановления Правительства РФ, если они противоречат Конституции РФ, законам РФ и указам Президента РФ, могут быть отменены Президентом РФ.

5. Акты федеральных органов исполнительной  власти. Федеральными органами исполнительной власти согласно Указу Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (ред. от 22.06.2010) "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"40 являются федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Их акты обычно регулируют отношения, складывающиеся внутри систем этих органов. Но в ряде случаев им предоставляется право издавать акты, действие которых распространяется и на неподчиненные им объекты управления, а также и на граждан. Такие полномочия особенно значительны у Министерства финансов РФ, Центрального Банка РФ и т.д. Конституция РФ не определяет виды актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти, в силу чего единых форм правовых актов у них нет. На практике министерства чаще всего издают приказы и инструкции, федеральные службы и федеральные агентства – приказы и постановления. Нормативными обычно являются инструкции и постановления. Акты министерств, федеральных служб и федеральных агентств могут быть отменены Правительством РФ.

6. Кроме актов федеральных органов  представительной и исполнительной  ветвей власти источником права  являются нормативные акты, принимаемые  на уровне субъектов федерации. В республиках в составе РФ источниками права могут быть республиканские законы, акты президентов (в тех республиках, где учрежден институт президентства), постановления Правительств республик, а также нормативные акты республиканских органов исполнительной власти.

7. Нормативные акты органов власти  края, области, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга. В соответствии с Конституцией РФ органы власти находящихся в составе РФ краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга наделены широкими полномочиями в сфере правотворчества. Достаточно сказать, например, что все края и области получили право принимать уставы края и области, которыми определяется правовой статус этих субъектов федерации.

Кроме того, многие отрасли законодательства (административное, жилищное, земельное, водное, законодательство об охране окружающей среды и т.д.) отнесены Конституцией РФ к сфере совместного ведения федерации и ее субъектов. По этим вопросам органы государственной власти субъектов федерации в соответствии с федеральным законодательством принимают нормативные правовые акты. Такими актами являются решения краевых, областных, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга представительных органов и решения глав соответствующих администраций. Все субъекты Федерации получили право принимать законы.

8. Источниками права могут  быть нормативные акты органов местного самоуправления и соответствующих местных администраций. По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты (определение этих актов дано в ст. 2 ФЗ о МСУ).

Корпоративные нормативные правовые акты. В соответствии с Конституцией РФ, законами РФ и субъектов РФ на государственном и общественном уровне образуются различные организации. Каждое учреждение, предприятие или организация имеют свой устав, положение или иной учредительный документ, правила внутреннего распорядка для работников и администрации, правила учета хозяйственной и финансовой деятельностью, правила взаимоотношений с клиентами и т.п. Все подобные правила, если они установлены самой организацией, ее органами на основе законов и иных актов государственных органов, носят название "корпоративных" актов и норм, имеющих значение для внутренней деятельности организации. Ими определяется внутренний распорядок работы, права и обязанности членов или трудового коллектива, порядок управления. Характерными примерами сегодня могут быть уставы и правила внутренней организации акционерного общества, некоммерческого фонда, общественной организации, государственного учреждения. Все эти акты подлежат регистрации или утверждению государственными или корпоративными органами (для общественных организаций, в т.ч. - профсоюзами). Их действие имеет правовое значение, значительно возросшее в современных условиях свободного образования и деятельности общественных и коммерческих организаций.

Анохин В.С. отмечает, что локальное регулирование в целях обеспечения эффективности внутрихозяйственного механизма выполняет свои самостоятельные функции, которые являются следствиями предоставленной государством предприятию возможности самому организовывать процесс хозяйственного использования закрепленного за ним имущества41.

Итак, правовая система современной России является системой государства европейской континентальной "семьи". Ей присущи особенности источников права государства континентальной Европы. Поэтому правомерно закрепление в Конституции РФ системы источников права, главное место в которой занимает сама Конституция РФ, законы РФ и все другие подзаконные нормативные правовые акты РФ, которые составляют как бы главный "становой хребет" всей системы источников российского права.

2.2. Иные источники российского права

Среди других источников российского права следует назвать: