Развития отечественной государственности

     Широкое распространение получают такие  механизмы реализации государственной  кадровой политики, как ротация кадров – мобилизационные переброски и передвижки ответственных работников с одного участка на другой и выдвиженчество. Таким образом, уже в первое десятилетие Советской власти, благодаря большевистской кадровой политике были созданы условия, новые социальные каналы развития кадровых процессов, открывшие вход к вершинам власти социальным низам, талантам из народа.

     Утверждение института номенклатуры тесно связывалась  с курсом на «неуклонное усиление влияния партии в госаппарате», рассматриваемым  не только как дальнейшая монополизация  управления кадрами, но и как линия  на изменение их социальных характеристик. Благодаря механизму номенклатуры в середине 20-х годов удалось  достаточно серьезно изменить состав руководящих кадров госаппарата: обеспечить фактическую монополизацию власти сталинской группой в ВКП(б) и  сформировать организационный механизм для интенсивных и масштабных кадровых манипуляций.

     В 20-е годы XX века начал оформляться  организационный механизм реализации нового политического курса в  работе с кадрами. Его идеологической основой стал развернувшийся в 1926 году «штурм против бюрократизма». Особо подчеркивалась необходимость применения репрессий «как средства борьбы с бюрократизмом и волокитой» Эти сталинские установки легли в основу развернувшейся в 1928–30-е годы интенсивных кадровых перемен, ускоренных начавшейся с 1928 года реальной трансформацией политики правящей элиты. Подчеркивалась особая важность замены старых кадров новыми, «выросшими на фабриках и заводах; на низовой советской работе», в том числе через массовое выдвиженчество.

     Массовые  чистки и выдвиженчество стали на рубеже 20–30-х годов главным инструментом реализации сталинской кадровой политики, направленной, практически, на захват И.В. Сталиным аппарата государственной  власти. Важно отметить, что обращение  правящей элиты к выдвиженчеству и массовым чисткам как технологиям  решения кадровых проблем отнюдь не означало умаление роли инструмента  номенклатуры. Напротив, чистки и выдвиженчество как бы дополняли социальное действие номенклатурного механизма.

     Решения о чистках были оформлены Постановлениями  ЦИК и СНК СССР от 1 июля 1929 года «О чистке аппарата государственных органов, кооперативных и общественных организаций», что создавало нормативную базу кампании, которая стихийно шла уже с 1928 года. К середине 1931 года через чистки прошли 2 млн. служащих (в 1927 году в государственном аппарате было занято 3 980 375 человек). Из них более 200 тыс. человек (около 11%) были «вычищены». Причем в центральных учреждениях увольнялись в основном за «бюрократизм и волокиту», а на местах – за «искривление» классовой линии.

     Оценка  государственных служащих проходила  на открытых собраниях трудовых коллективов  или при помощи «рабочих бригад», проверяющих деятельность государственных  учреждений.

     Начавшиеся  в 1928–29-е гг. массовые чистки естественно подразумевали массовое выдвиженчество, так как освобождающиеся ниши в аппарате управления требовали быстрого заполнения. Вместе с выдвиженчеством на вытеснение из аппарата государственной власти беспартийных специалистов была направлена развернувшаяся в 1929–31 гг. кампания «соцсовместительства» и «рабочего шефства над госаппаратом». Суть этого механизма кадровой политики состояла в том, что на государственную службу в качестве «соцсовместителей» направлялись рабочие «от станка». Им предоставлялась возможность изучать документы и принимать решения в рамках отведенных «должностей», а главное – контролировать работу специалистов, над которыми устанавливалось «шефство».

     Массовые  репрессии порождали и усиливали  у кадров такие отрицательные  качества, как вождизм, возвеличивание своей личности, некритическое восприятие реальных процессов, бюрократическое  насилие, вседозволенность, подозрительность и страх. Культ подавил инициативу и самостоятельность кадров. Вокруг «вождей» формировались не лидеры, а исполнители, преданные не делу, а своему патрону.

     Этот  период характеризовался быстрым ростом партийного и государственного аппарата: с 1926 по 1939 год он увеличился в шесть  раз. Следует отметить и то обстоятельство, что его профессиональное развитие существенно отставало от количественного  роста. Более половины руководящего состава высшего звена имели  лишь начальное образование, 6% имели  законченное высшее образование. Кадровый корпус представлял собой слабообразованную  касту преданных Сталину руководителей, которые обладали всей полнотой власти в стране.

     Сталинская  кадровая политика привела к разделению партии на «секретарскую иерархию»  и партийные массы, к противопоставлению аппарата рядовым труженикам, к формированию не просто новой правящей элиты, а  коммунистической иерархической касты.

     Очередной этап развития государственной кадровой политики в Советской России связан со смертью Сталина, с переименованием  ВКП(б) в КПСС и с приходом к  власти Н.С. Хрущева. ХХ съезд КПСС, как  известно, осудил культ личности Сталина  и наметил меры по его преодолению. За два с половиной года после  избрания на высший партийный пост Н.С. Хрущева высшее партийно-политическое руководство было обновлено на 35%. Началась политика омоложения кадрового  корпуса, повышения личной ответственности  руководителей всех рангов, искоренения  на какое-то время парадности и шумихи. В целом же, хрущевские кадры преодолеть сталинизм не могли, да и такую цель перед собой и не ставили. Коренные принципы, цели и ориентиры остались прежними.

     Несмотря  на то, что «сталинские» политические репрессии прекратились, административно-командная  система управления сохранилась  и продолжала функционировать. Главными критериями продвижения по карьерной  лестнице были: личная преданность  субъекту власти, конформизм, умение обеспечить выполнение плана. Социальную базу кадрового  корпуса органов партийно-государственной  власти составляли специалисты сельского  хозяйства, военно-технической интеллигенции  и молодая комсомольская бюрократия. В этот период повсеместно отмечается низкий уровень планомерности в  организации кадровой работы в партийных, советских и хозяйственных органах. Даже подготовка специалистов в вузовской  системе, а тем более отбор  резерва и выдвижение кадров, нередко  строились скорее на стихийной, а  не на плановой основе. Они не были увязаны  с конкретной потребностью отраслей, регионов, предприятий, слабо учитывали  перспективные запросы. Как в  центре, так и на местах, практически  не изучались потребности и не разрабатывались планы-программы  перемещения руководящих кадров и специалистов. Работа с резервом нередко сводилась к составлению  списка, а выдвижение производилось  совсем из других лиц.

     Заняв ключевые места во властных структурах, постсталинская бюрократия озаботилась  своим самосохранением и начала проводить политику «стабильности  и сохранения кадров». В этой политике парадоксально сочетались две противоположные  тенденции: гипертрофированная стабилизация первых лиц (порой десятилетиями) уживалась  с беспрерывной заменой (кадровой чехардой) руководителей нижестоящего ранга, особенно на уровне первичного звена  народного хозяйства. Подолгу несменяемые  руководители утрачивали вкус к новому, отгораживались от людей. Естественная их реакция – недоверие к подчиненным, особенно к тем из них, кто стремился к нововведениям. Отсюда – стремление избавиться от них. Начинается период так называемого «застоя», который связывается историками со временем брежневского правления.

     Брежневский период выдвинул новое поколение  кадров партийно–государственной власти. Оно формировалось из людей «незнатного» происхождения, получивших, как правило, техническое образование и соответствующее  воспитание, а затем, быстро поднявшихся  по лестнице политической карьеры. Резко  снижается уровень критического восприятия реальной действительности. Трезвый анализ положения дел  подменяется шумным самовосхвалением. Особенно отчетливо все это проявилось на XXVI съезде КПСС. Содержание большинства выступлений партийных и государственных деятелей по отчетным докладам ЦК КПСС и Центральной Ревизионной Комиссии сводилось, преимущественно, к возвеличиванию роли Политбюро и лично Л.И. Брежнева, воспеванию успехов местных организаций и отраслей народного хозяйства.

     Во  всей властной структуре формировались  руководящие кадры не с активно  преобразующей (такие, конечно, были, но в меньшинстве), а преимущественно  с приспособленческой психологией. Государственный аппарат, сформированный в условиях господства административно-командной  системы и внеэкономических форм принуждения к труду оказался громоздким, малоподвижным, неукомплектованным, коррумпированным, что вызывало справедливое возмущение в народе.

     Основными чертами советской правящей элиты  того времени явились: «оторванность  от народа, приверженность кабинетному  стилю руководства и корпоративным  интересам властвующей бюрократии. Конец 80-х годов характеризуется  приходом в органы власти нового поколения  кадров, кадров перестройки во главе  с М.С. Горбачевым. Как и всегда с приходом нового субъекта верховной  власти обновляется и кадровый корпус. Начались политические реформы, разрабатывалась  новая концепция государственной  власти, в структурах власти началась персонифицированная борьба нового со старым. Демократизация, гласность оказались разрушительными для тоталитарной, административно – командной системы, она стала разлагаться, расслаиваться. Вместе с ней по идеологическим и иным позициям расслаивался кадровый корпус органов власти. Параллельно формируется так называемая номенклатура перестроечной формации. Это были люди менее идеологизированные с гуманитарным образованием, имеющие солидный опыт работы с людьми. Столкновение новых кадров со старыми привело к «войне политических элит», приведшей к развалу СССР.

     Кадровые  процессы в системе государственной  власти стали мало управляемыми. В  них господствовали стихийные механизмы  социального воспроизводства, о  чем наглядно свидетельствуют выборы в Советы 1989–1990 годов и первого  Президента России. Наступил тот момент, когда партийно-государственная  модель государства пришла в противоречие со своей социальной природой, переродилась в своих кадрах и не смогла уже  сама себя оздоровить и воспроизвести. Назрела очередная реформа власти в России.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     Раздел 3. Проблемы государственной службы на современном этапе

     Кадровые  процессы в России во времена правления  Б.Н. Ельцина отчетливо разделяются на четыре периода:

     1. Август 1991 г. – осень 1993 г. – период острой политической борьбы, ликвидации, реорганизации органов управления СССР. Президентская власть пошла на создание института региональных администраций вместо существовавшей системы управления. Целью этого шага было стремление вытеснить партийно-советскую элиту с руководящих постов в регионах и заменить ее на людей избранного Президента РФ.

     Происходила адаптация прежних государственных  органов и их аппаратов к быстро изменяющемуся обществу, по существу к новому социально-экономическому строю. Старые структуры управления все больше входили в противоречие с новыми задачами и функциями  государственного и муниципального управления.

     Сразу после 1991 года в государственный аппарат пришла также и значительная часть служащих, не имевших соответствующих профессиональных знаний, ни опыта работы в органах государственного управления. Многие из них не были приспособлены к решению государственных задач и не понимали проблем становления и развития новых экономических и политических отношений.

     2. Конец 1993 г. – конец 1995 г. – период стихийной трансформации кадров, связанной с работой нового государственного аппарата. Осуществляется перераспределение государственно-управленческих функций. Резко изменяются формы и методы административно-государственного управления. Требуются новые кадры, обеспечивающие влияние на общество в условиях изменения роли государства, возрастания его ориентирующей и регламентирующей миссии при ослаблении его оперативно-распорядительной деятельности. Все это происходит в условиях смены политических социально-экономических приоритетов и установок, демократизации общества, перехода к рыночным отношениям, коренного изменения в структуре власти и управления.

     3. Конец 1995 г. – начало 2000 г. – период обретения кадровыми процессами новой нормативно-правовой формы. Принимается закон «Об основах государственной службы в РФ», а с 1996 года (после вторичного избрания Б.Н. Ельцина Президентом РФ) – принимается целый ряд законов, Указов и постановлений, регламентирующих кадровые процессы в системе государственной власти. Изменяются функции государственной власти, увеличивается количество объектов взаимодействия в новых органах государственного управления рыночной направленности.

     4. Ноябрь 2002 г. - 2007 г. В 2002 году была принята Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 гг.)», реализация которой осуществлялась в 2003—2005 годы. Позже срок действия программы был продлен до 2007 года. Ко времени завершения программы был детально проанализирован отечественный и международный опыт, проведены пилотные исследования, созданы экспертные команды в ряде регионов. Все это стало необходимой базой для реализации концепции реформ и тех целей, которые обозначены в программе реформирования государственной службы. Большое значение имеют эксперименты и пилотные проекты, выполненные в 2004 году. В рамках этих экспериментов на региональном уровне (в органах администраций субъектов Федерации и в ряде территориальных органов федеральных ведомств) проводилось апробирование должностных регламентов, служебных контрактов, систем оценки деятельности государственных служащих и оплаты их труда.