Развития отечественной государственности

     Образование Русского национального централизованного  государства завершилось к концу XV в. В XVI в. возрастала роль и значение носителя верховной власти, изменившего  свой титул великого князя на царя в январе 1547 г. и установившего, опираясь на поместное служилое дворянство, со второй половины XVI в. самодержавную  форму правления.

     Одновременно  с ростом власти царя усилился и  усложнился государственный аппарат, который принял характер бюрократического строя. Развиваются и механизмы  реализации кадровой политики. Уже  в XVI веке Иван Грозный создал для  контроля над «государевыми служивыми  людьми» специальное учреждение – Разряд, который в середине его царствования вел «личные  дела» 22–23 тыс. человек. Существовали аналоги чинов: судья, думный дьяк, дьяк, подьячий и др.

     В XVII в. в России наблюдается такое  кадровое явление, как местничество, выражающееся в наследственном праве  определенных боярских фамилий на то или иное «место» в иерархии служилых чинов на гражданской и военной  службе, а также в быту. Местничество являлось своеобразной формой приспособления властной иерархии времен политической раздробленности к условиям централизованного  государства. Эта система государственного устройства определяла особенности  кадровой политики.

     Первой  формой госучреждений русского централизованного  государства являлась приказная  система правления. На протяжении XVII века существовало до 80 центральных  приказов разного значения, функций  и величины. Каждый приказ возглавлялся начальником – «судьей»; иногда возглавляющее приказ лицо носило специальное наименование (казначей, печатник, дворецкий, оружничий и т.п.). Судьи приказов в XVII веке назначались чаще всего из членов Боярской думы: бояр, окольничих, думных дворян, думных дьяков.

     С созданием приказов в Русском  государстве появилось обширное бумажное делопроизводство, сложились  формуляры определенных видов документов, порядок их оформления и движения как внутри каждого приказа, так  и между приказами. Это делопроизводство требовало известных канцелярских навыков и опыта, которых часто  не имел начальник приказа. Поэтому  в помощники судьям в приказы  назначались дьяки – «товарищи».

     С середины XVII века кадровая политика все более активно формируется в новых условиях. Вводятся постоянные служебные должности в приказах и других государственных учреждениях. В среде служилых людей проводится специализация и группировка по отраслям управления – финансы, военное дело, дипломатия, делопроизводство и т.д.

     Группа  «приказных» или «служилых людей» таким образом, начинает эволюцию в  направлении будущего чиновничества. Она постепенно превращалась в особый слой, который постоянно занимается государственной службой и концентрирует в своих руках управление важнейшими сферами жизни государства.

     Особенности государственной кадровой политики проявлялись в том, что обычно при назначениях принимались  в расчет три фактора: родословная  кандидата, его чиновность и разрядность. Существовали и предтечи чиновничества (служивый класс), и предтечи номенклатуры (разрядные списки).

     В 1682 году кадровая политика начинает коренным образом меняться. По представлению  Комиссии под председательством  Б. Голицына было отменено местничество. Эта мера разрушила прежнее, родовое, основание лестницы чинов, положила начало изменениям формы и механизмов кадровых процессов в органах государственной власти, породила к началу XVIII века новый тип служащих государственных учреждений – чиновничество.

     К концу XVII – началу XVIII века и отраслевые, и местные органы власти России представляли собой громоздкую и нестройную систему  учреждений с нечеткими переплетенными функциями и параллелизмом в  деятельности, несовершенным делопроизводством, волокитой и грубым произволом должностных  лиц и, конечно, взяточничеством. Все  это стимулировало к проведению административных реформ.

     В России административные реформы начались 24 января 1722 года. В этот день Указом Петра I был введен Закон под названием  «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных...» Этот закон  просуществовал до установления Советской  власти и определял три рода государственной  службы – военную, гражданскую и  придворную. На основании этого закона вводилась единая система чинов, их номенклатура и иерархия в каждом виде службы, создавались нормативные  условия для стабилизации и воспроизводства  кадровых процессов. В общей сложности  в четырнадцать классов Табели было включено 262 должности. Они подразделялись на три параллельные ряда чинов: военных, гражданских, придворных.

     Государственные служащие подразделялись на две группы, первую из которых составляли табельные  чиновники четырнадцати классов, а  во вторую группу входили государственные  служащие, не включенные в список должностей Табели о рангах. Эта группа состояла из низших чиновников, не вошедших в  структуру четырнадцати классов. Для  них вводился институт «канцелярских  служителей» в качестве начальной  ступени государственной службы.

     «Табель о рангах» явилась нормативным  актом, который подвел итог преобразованиям  государственного аппарата и законодательно закрепил новый порядок прохождения  государственной службы. В первой части «Табели о рангах» приводился перечень государственных должностей.

     Дополнительно в «Табели о рангах» существовали еще и высшие почетные звания: статс-секретарь, член Государственного совета, сенатор. Чины присваивались и выборным деятелям органов самоуправления – предводителям  дворянства, а позднее – городским  головам и председателям земств. Иногда гражданские чиновники получали в виде особого отличия придворные чины.

     Вторую  часть Табели о рангах составляли так называемые пункты, в которых  содержалось объяснение этого документа, и законодательно устанавливались  основные принципы государственной  кадровой политики.

     Пункты  предусматривали порядок прохождения  гражданской службы, при котором  вакансии замещались путем продвижения  по службе, а не со стороны. Для этого  создавался резерв из молодых дворян, зачислявшихся в чин коллегии юнкеров и получавших в связи  с этим 14-й ранг. Прием на государственную  гражданскую службу осуществлялся  в первую очередь из дворян, в  которых абсолютная монархия видела свою основную социальную опору.

     Вместе  с тем в государственные учреждения принимались выходцы и из других сословий. Например, из среды духовенства, ученых, художников, купцов первой гильдии. На государственную службу принимались  также лица, окончившие университеты и другие учебные заведения, граждане с ученой степенью. Привлечению представителей других (недворянских) сословий на государственную  службу способствовало положение уставов  о том, что за получение первого  классного чина XIV класса служащему  жаловалось личное дворянство, а VIII класс  иерархии гражданских служащих предоставлял права потомственного дворянства со всеми сословными привилегиями.

     На  административные должности принимались  лица по достижении 16 лет. Право поступления  на гражданскую службу имели лица, не ограниченные в правах по суду. Преимущество при поступлении на государственную  службу в государственных учреждениях  имели мужчины. Женщины допускались на государственную службу в учебные, финансовые, почтово-телеграфные и ряд других ведомств, причем на неклассные должности, а лишь на работу вспомогательно-обслуживающего характера. Формально считалось, что создание корпуса государственных служащих осуществлялось независимо от национальной принадлежности и верования.

     Общий порядок чинопроизводства заключался в том, что, при успешной службе и  «доброй нравственности» служащие приобретали право на очередной  чин за выслугу лет. Наряду с этим имелся ряд оснований для ускоренного  продвижения по иерархической лестнице чинов и должностей. Среди них: а) «высшее образование» и «ученая  степень чиновника»; б) усердие и  похвальное отправление службы; в) особые достоинства, выражавшиеся в подвигах и отличиях. Но и при этом строго выдерживалась постепенность в  прохождении службы, исключалось  производство через чин, или получение  высшего чина, минуя низшие.

     Прохождение службы завершалось отставкой. Каждый служащий имел право просить об отставке в любое время. В увольнении не могло быть отказано, кроме тех  случаев, когда чиновники были обязаны  прослужить в государственных учреждениях  определенный срок.

     Вместе  с тем положения и уставы о  гражданской службе давали начальствующим лицам полномочия увольнять чиновников с работы и по собственной инициативе. Причинами увольнения могли быть: несоответствие занимаемой должности, недобросовестное отношение к служебным  обязанностям, преступления по службе, нарушение нравственных норм и другие.

     Приобретая  законодательную форму, кадровая политика обретала и условия, ее регулирующие, в частности, ограничения, связанные  с поступлением гражданина на государственную  службу и с осуществлением им своих  должностных обязанностей. С введением  «Табели о рангах» завершился период стихийного становления и  развития кадровой политики в органах государственной власти и начался новый исторический период ее регулируемого воспроизводства.

     Концептуальные  основы большевистской кадровой политики органически вытекали из марксистской идеи о диктатуре пролетариата, которая  в той или иной форме рассматривалась  как власть, опирающаяся не на закон, не на выборы, а «непосредственно на вооруженную силу той или иной части населения». Ее ключевой задачей  объявлялась «... самая беззаветная  и самая беспощадная война  нового класса... против буржуазии, сопротивление  которой удесятерено ее свержением». Орудием борьбы и должно было выступить  государство «диктатуры пролетариата»  и его аппарат.

     Государственный аппарат самодержавия был обречен  на слом, а в управление предлагалось вовлечь большинство, затем «поголовно»  всех трудящихся. Этому должны были способствовать простая нерасчлененная структура власти, соединяющая воедино  законодательные, исполнительные и  контрольные функции, а также  ликвидация традиционного чиновничества, комплектование аппарата управления на основе выборности и сменяемости  в любое время.

     По  мере того, как ставка на «революционное творчество масс» в организации  государственного управления терпела  фиаско, становилось ясно, что народное самоуправление не может заменить профессиональный аппарат, а сама большевистская партия испытывает колоссальный дефицит квалифицированных  управленческих кадров. Не оправдались  ожидания относительно принципиальной возможности быстрого перехода к  самоуправлению. Напротив, предпринимаемые  большевистской элитой меры по централизации  социально-экономической жизни страны требовали резкого увеличения функций  государственной службы. Идея отказа от госслужбы оказалась утопичной. Через несколько месяцев после  Октябрьской революции был взят курс на привлечение «буржуазных  специалистов» в органы государственного и хозяйственного управления.

     В постреволюционной политике большевиков  отчетливо проявился классовый  характер детерминации кадровых процессов  в органах власти. Вновь обозначился  критерий социального происхождения, только уже не дворянского, а пролетарского. Новый субъект власти заполнял государственные  органы своей социальной субстанцией. Но у пролетариев и крестьян не хватало специальных знаний и  опыта в сфере государственного управления. Это заставляло субъект  власти (большевистскую элиту) подходить  к проблеме кадрового обеспечения  государственной службы прагматически. Поэтому уже в первые послереволюционные годы сложился политический подход, обозначенный позже в литературе как подбор и расстановка руководящих кадров по политическим и деловым качествам. Он отражал противоречивость большевистской кадровой политики, вынужденной находиться в русле следования социальным законам и руководствоваться сложившимися в обществе реалиями.

     Поначалу  большевистское руководство взяло  курс на ликвидацию автономных структур гражданского общества и их экономической  основы посредством национализации экономики и передачи прямых экономических  функций в руки государства и  его аппарата. Затем успешная борьба с политической оппозицией привела  к монопольному владению органами государственной  власти, что превратило политическую партию в государственную структуру, напрямую подчиняя ей деятельность государственных  органов власти и организационных  механизмов их кадрового обеспечения.

     Сложилась уникальная модель однопартийного государства.

     Государственная кадровая политика обрела новые формы. Теперь для занятия постов в госаппарате  и для продвижения по службе необходимо было согласие партийного органа. Подготовка, обсуждение и принятие кадровых решений  носили секретный характер. До середины 50-х годов наряду с парторганами серьезные кадровые решения обязательно  согласовывались и с органами госбезопасности, которые проверяли  кандидатов на политически значимые должности с точки зрения их коммунистической надежности.