Президент в системе государственных органов РФ: история становления и место

Первые шаги в этом направлении в 2010 г., в том числе и парламентско-президентские контакты по оздоровлению страны, сопровождались экстремальными обстоятельствами. Особенно тяжелой стала трагедия            в Междуреченске на крупнейшей и достаточно техничной шахте страны «Распадская» 9 мая 2010 года. Летом и в начале осени 2010 г. лесные пожары в центре и некоторых других регионах страны нанесли большой имущественный и моральный урон, выявили погрешности законодательства. Их преодоление вызвало немало встреч Президента и парламентариев.

В условиях, когда парламент и глава государства отвлекаются                  на решение текущих задач, в том числе вызванных недостатками функционирования государственного аппарата, неизбежен вопрос: необходимо ли обновление Основного Закона? Президент РФ задавался вопросом «Нужна ли нам принципиальная модернизация Конституции?», но отложил его в сторону. Все же хочется отметить, что развитие политической системы, так или иначе, требует реконструкций конституционного порядка    в стране.

3. Полномочные представители  Президента в Федеральных округах.

Конституция России прямо не предусматривает существование института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Полномочие главы государства по назначению и освобождению      от должности полномочных представителей Президента РФ зафиксировано лишь в п. «к» ст. 83 Конституции Российской Федерации. Закрепленное          в самом общем виде в Основном законе страны полномочие главы государства по назначению своих полномочных представителей образует правовую основу деятельности всех полномочных представителей Президента РФ. Конституционные нормы о полномочных представителях Президента РФ являются рамочными и, вместе с тем, весьма расплывчатыми. Актуальность этой проблемы определяется отсутствием конкретизации правового статуса, которое предоставляет Президенту РФ возможность посредством принятия указов исключительное, самостоятельное право решать вопрос о своих полномочных представителях в любых государственных органах, в том числе федеральных округах. Конституция РФ позволяет выстраивать президентские структуры по личному усмотрению главы государства и без ограничения сферы деятельности полномочных представителей главы государства. «Они могут быть назначены практически всюду — от федеральных министерств до муниципальных образований»19.

Решение о создании института полномочных представителей Президента в федеральных округах стало логическим продолжением обозначенной указанными Федеральными законами реформы.

Остановимся на некоторых характерных чертах правового статуса преобразованного института полномочных представителей. В пункте 1 Положения о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе полпред характеризуется как должностное лицо, представляющее Президента в пределах федерального округа. Представление интересов Президента России в соответствии с Положением означает обеспечение реализации «конституционных полномочий Главы государства в пределах соответствующего федерального округа».

Согласно пункту 2 Положения полномочный представитель непосредственно подчиняется Президенту Российской Федерации и подотчетен ему. Это означает качественно иной уровень развития                  по сравнению с полпредами в регионах. Полномочный представитель является федеральным государственным служащим и входит в состав Администрации Президента. Тем самым определяется место в системе президентской власти, что и детерминирует полномочия, компетенцию и ответственность полномочного представителя.

Практические статусные вопросы положения полпредов должны быть системно и последовательно отражены в нормах законов, в положениях         о государственных органах. Анализ деятельности представителей Президента РФ как координирующей федеральной власти на местах показывает, что         в этом качестве их функции должны быть четко прописаны. Представляется обоснованным законодательное закрепление участия полномочных представителей в решении вопросов рационализации системы территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, закрепление функции по развитию нормативного регулирования в системе исполнительной власти (право вносить предложения по фиксированию            в федеральном законодательстве эффективных норм регионального права),     а также функции по подготовке и реализации предложений по оказанию федеральной поддержки регионам20. 

Согласно Положению, основными задачами полпредов являются:

- организация в соответствующем  федеральном округе работы                по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации;

- организация контроля  исполнения в федеральном округе  решений федеральных органов  государственной власти;

- обеспечение реализации  в федеральном округе кадровой  политики Президента Российской  Федерации;

- представление Президенту  Российской Федерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений.

При проведении анализа Положения о полпредах можно выделить следующие блоки их работы:

- организация контроля  исполнения федерального законодательства, решений федеральных органов  государственной власти в пределах  федерального округа;

- кадровая селекция (обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента, анализ состояния кадровой обеспеченности    в правоохранительных органах в округе и разработка соответствующих предложений Президенту России);

- социально-экономический  блок (разработка программ социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа; организация проверок использования федерального имущества и средств федерального бюджета в федеральном округе и т.д.);

- координация деятельности  федеральных органов исполнительной власти и организация их взаимодействия с органами государственной власти субъектов Федерации;

- информационный блок (оперативное  оповещение высшего должностного  лица государства о происходящем  в федеральном округе путем  представления докладов по актуальным проблемам развития территорий, что определяет участие полпредов в подготовке и принятии государственных решений в отношении соответствующего федерального округа).

Отдельным направлением работы полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, охватывающих все указанные блоки, выступает работа с обращениями граждан. Главное в деятельности представителей Президента РФ в федеральных округах – обеспечение национальной безопасности на региональном уровне, решение вопросов стратегического значения.21

Вслед за созданием института полпредов в федеральных округах Правительство России приняло Постановление «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти»      от 12 августа 2000 г. N 592.

Создание института полпредов в федеральных округах изменило структуру территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и систему Генеральной прокуратуры Российской Федерации.               В частности, в федеральных округах были образованы управления Минюста и МВД России, управления Генеральной Прокуратуры, которые возглавили заместители Генерального Прокурора. Основная задача данных структур         – выявить противоречащие Конституции России и федеральным законам нормативные правовые акты субъектов Федерации и принять необходимые меры, чтобы восстановить единое конституционно-правовое пространство22.

Таким образом, очевидно, что создание института полномочных представителей в федеральных округах усилило позиции центра, его влияние на жизнь регионов. Полномочные представители должны бороться                  с региональным сепаратизмом, который приобрел угрожающие масштабы и вылился в пренебрежительное отношение к решениям центральных властей, в том числе к Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.

Решение о создании института полпредов в федеральных округах вызвало неоднозначную реакцию и политиков, и ученых-правоведов. Были высказаны различные мнения о соответствии данного института принципам федеративного устройства России и правовой обоснованности создания института полпредов в целом. Однако при этом, как правило, не подвергается сомнению целесообразность создания такого института. Например,               Г.В. Дегтев в своем диссертационном исследовании отмечает, что федеральные округа по существу являются новым элементом территориальной организации России, не предусмотренным Конституцией Российской Федерации и созданным для представления центра в регионах23.

Необходимо отметить, что создание федеральных округов – решение, производное от преобразования института полпредов Президента России. Это означает, что федеральный округ необходимо рассматривать не как административно-территориальную единицу, не как основу нового государственного деления, а как сферу управленческих воздействий.              В пункте 1 Указа Президента РФ N 849 говорится об этом так: «Преобразовать институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации в институт полномочных представителей Президента Российской Федерации                    в федеральных округах». Федеральный округ можно определить как совокупность субъектов Российской Федерации, в которых полпред представляет Президента России, обеспечивает реализацию его конституционных полномочий главы государства, решает возложенные        на него задачи и осуществляет вытекающие из этих задач функции.

Необходимо отметить, что первые годы существования института показали недостаточность наделения полпредов только координационными функциями. Уже сейчас полпреды в силу различных обстоятельств вынуждены вмешиваться в компетенцию исполнительных органов власти.     В этом контексте противоречия между их юридическим статусом и полномочиями, с одной стороны, и их фактической ролью и местом                 в системе государственного аппарата России, значительны. Реализация           в полном объеме скрытых и явных полномочий полпредов, как показывает практика, существенно ограничивает полномочия глав субъектов Федерации.

Таким образом, возникает вопрос о дополнительном правовом оформлении института полпредов в федеральных округах, включая специальные федеральные законы и поправки к действующему федеральному законодательству. Практические статусные вопросы положения полпредов должны быть системно и последовательно отражены    в нормах законов, в положениях о государственных органах. Анализ деятельности полпредов как координирующей федеральной власти на местах показывает, что в этом качестве их функции должны быть четко прописаны, однако лишь после того как практика выявит перечень реальных сфер местной жизни, где регулирующая деятельность нового института важна и необходима. При этом представляется целесообразным закрепить в нормах законодательства широкие полномочия полпредов по эффективному участию в государственном регулировании экономики, определении бюджетной политики и межбюджетных отношений; необходимо более четко определить порядок взаимодействия с органами федеральных министерств и ведомств     в регионах (формирование окружных коллегий федеральных органов исполнительной власти), при этом возможно проведение унификации окружных структур.

Введение института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах позволило в короткий срок восстановить государственное управление, обеспечить единство правового и экономического пространства, усилить финансовый контроль, кадровую селекцию. Полпреды были выведены из-под влияния руководителей регионов, сделались действительно независимыми и самостоятельными         в своих действиях, представляя интересы центра в регионах.

Вследствие образования института полпредов Президента России             в федеральных округах повысилась эффективность управления регионами    из столицы, более результативной с точки зрения защиты федеральных интересов стала работа федеральных представительств на местах.                    Под федеральные округа «выстроены» территориальные органы власти, что является основой проведения целостной политики в отношении регионов.

Создание федеральных округов - важный фактор межрегиональной интеграции в экономической сфере, открывший широкие возможности для развития субъектов Федерации и установления экономических отношений округов. Институт полпредов служит дополнительным средством преодоления межрегиональных противоречий и разрешения конфликтов, возникающих между территориальными структурами федеральных органов исполнительной власти и органами власти субъектов Федерации.

Система федеральных округов объективно необходима для оптимизации территориально-государственного строительства в России, рассчитанного    на длительное время. При этом она, безусловно, нуждается в собственной, «внутренней» оптимизации.

Главное в деятельности полномочных представителей – это решение задач стратегического значения, осуществление контрольных функций. Правовой статус полномочных представителей предоставляет им широкие возможности для совершенствования внутренней и внешней политики государства, для проведения линии Президента России в регионах, а значит, для оптимизации всей системы государственного управления.

Заключение

Институт президентской власти имеет сравнительно короткую историю в развитии российской государственности.

Президент Российской Федерации является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Это означает, что Президент несет персональную ответственность за то, чтобы механизмы защиты Конституции и прав человека и гражданина работали бесперебойно, чтобы не было сбоев по тем или иным причинам в их реализации.

Президент Российской Федерации выступает в качестве системообразующего элемента государственности в России. Как самостоятельно, так и при участии Государственного совета Президент РФ и его «команда» обеспечивают верховенство Конституции РФ и федеральных законов, единство правового пространства страны. При участии Совета Безопасности Президент РФ руководит органами обороны и безопасности страны. Используя аппарат Администрации Президента РФ и полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, Президент РФ координирует взаимодействие органов публичной власти федерального, регионального и муниципального уровней, обеспечивает их системное единство. Создаваемые советы и комиссии при Президенте РФ играют ключевую роль в определении стратегического курса развития Российской Федерации, консолидации основных общественных сил вокруг базовых ценностей и задач, лидером которых выступает Президент РФ (Совет            по борьбе с коррупцией; Совет по науке, технологиям и образованию; Совет по содействию и развитию институтов гражданского общества и правам человека; Совет по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике и др.).