Повышение эффективности закупочной деятельности муниципального образования

Наиболее близким по характеру и содержанию с нынешним Федеральным законом №44-ФЗ является Федеральный закон №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнению работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее Федеральный закон №94-ФЗ), который вступил в силу 1 января 2006. Второй этап реформы связан с инициативами Г. Грефа и И. Артемьева осенью 2004 года. В июле 2005 года законопроект был принят Государственной Думой, а 01.01.2006 года вступил в законную силу . Ключевыми идеями нового закона о госзакупках стали:

1) создание условий для конкуренции  — свободный доступ в систему  для новых участников;

2) обеспечение прозрачности закупок;

3) борьба с коррупцией;

4) очень низкие стоимостные пороги  для использования обязательных  конкурентных процедур;

5) запрет на использование квалификационных  критериев и учет деловой репутации  при отборе поставщиков;

6) все государственные заказчики  обязаны использовать единый  формат представления данных и размещать подробную информацию о торгах на Общероссийском официальном сайте www.zakupki.gov.ru.

В отличие от сугубо «конкурсного» Закона № 97-ФЗ, в Законе о размещении заказов были предусмотрены и регламентированы различные способы этой процедуры:

1) торги в форме конкурса, аукциона, в том числе в электронной  форме;

2) без проведения торгов (запрос  котировок, у единственного поставщика (исполнителя), на товарных биржах).

При этом такие способы, как запрос котировок, закупка у единственного поставщика, были предусмотрены в Указе Президента от 08.04.1997 № 305, а проведение торгов в форме аукциона и размещение заказов на товарных биржах стали законодательными «новеллами». Закон определил единый порядок размещения заказов для государственных и муниципальных нужд и позволил упорядочить и обобщить ранее дифференцированные системы закупок, функционирующие на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Важную роль в развитии основ правовой защиты прав участников системы государственных закупок сыграл Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции». В этом законе даны определения понятий необоснованно высокой цены финансовой услуги и необоснованно низкой цены финансовой услуги как цены финансовой услуги или финансовых услуг в контексте задач государственных закупок.

Нельзя не сказать о введении процедуры совместных торгов. Такое нововведение отразилось в Постановлении Правительства РФ №631 от 27.10.2006 года. Рядом ученных отмечалась направленность такой нормы на экономию государственных средств. Стоит отметить, что, несмотря на возможный положительный эффект, более чем за семь лет действия данной нормы многие из заказчиков, в особенности федерального уровня, ни разу не прибегали к процедуре совместных торгов при размещении заказов. Совместные торги могли проводиться при наличии не менее 2 заказчиков, уполномоченных органов у которых присутствовала потребность в одноименных товарах, работах или услугах.

Немаловажную роль в работе системы госзаказа сыграло установление перечня товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, размещение заказов которые осуществляется у субъектов малого предпринимательства. Этот перечень нашел закрепление в постановлении Правительства РФ № 642 от 4 ноября 2006 года. Кроме того, распоряжением Правительства РФ от 27.02.2008 № 236-р определен перечень товаров (работ, услуг), размещение которых осуществляется путем проведения аукциона.

Однако рост жалоб со стороны государственных заказчиков о низком качестве поставок и неэффективности процедур 94-ФЗ вызвал более 30 пакетов поправок в период с июля 2005 по конец 2011 (2 в 2005-2006, 7 в 2007-2008, 10 в 2009, 10 в 2010, 10 в 2011). Так, 20 апреля 2007 г. была принята очередная поправка к Закону «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», целью которой было сделать рынок госзаказов еще более «рыночным» и прозрачным. Закон в ново редакции позволил участвовать в государственных закупках индивидуальным предпринимателям, малому, среднему бизнесу, новым организациям, компаниям с зарубежным капиталом, общественным организациям. Появились нововведения в проведении торгов по различным позициям товаров и услуг, а также совместного участия нескольких исполнителей в государственном контракте — теперь закупка может быть разбита на несколько лотов, на каждый из которых заключается отдельный контракт, а в исполнении могут участвовать несколько компаний. Ранее для этого было необходимо организовывать консорциум или другие виды сотрудничества, что усложняло процедуру. Мероприятия борьбы с коррупцией предусматривали:

1) ставку на использование простых  унифицированных процедур закупок  с резким сокращением для госзаказчиков  возможностей повлиять на отбор  поставщиков;

2) отбор поставщиков по критерию наименьшей цены — с тем, чтобы обеспечить прозрачность закупок и ограничить возможности для манипуляций со стороны госзаказчиков;

3) санкции к сотрудникам госзаказчиков  и членам конкурсных комиссий  за нарушение 94-ФЗ;

4) порядок принятия решений о заключении долгосрочных государственных (муниципальных) контрактов на выполнение работ (оказание услуг), длительность производственного цикла, выполнение (оказание) которых превышает срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств.

Такой порядок определен положениями Постановления Правительства РФ от 29.12.2007 № 978, согласно которому долгосрочные государственные (муниципальные), контракты могут заключаться государственными (муниципальными) заказчиками на срок и в пределах средств, установленных решением соответственно Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации муниципального образования.

Со временем в Российской Федерации была сформирована уникальная система размещения государственных заказов, состоящая из единого общероссийского портала (www.zakupki.gov.ru) и пяти электронных площадок, отобранных Минэкономразвития России и ФАС России по результатам конкурса. Первоначально был предусмотрен переходный период, в течение которого только федеральные заказчики должны были осуществлять размещение заказов на трех площадках (Сбербанк-АСТ, ЕЭТП, АГЗРТ) по ограниченному перечню. На протяжении ряда лет, после принятия Федерального закона № 94-ФЗ, в стране действовало множество информационных систем, которые использовались государственными заказчиками и муниципальными образованиями для целей размещения заказа. Это позволяло заказчикам манипулировать размещением заказов: публиковать информацию о проведенных торгах в изданиях, имеющих ограниченный доступ для участников размещения заказов или сообщать информацию о размещении заказа задним числом. В результате государственный заказ повлек процветание коррупции, а многие добросовестные юридические и физические лица были лишены возможности принимать участие в размещении заказа. Учитывая это,  было принято Постановление Правительства № 147  «О создании в стране единого общероссийского портала для информационного обеспечения государственной закупочной деятельности», что в последующем нашло отражение в Федеральном законе от 24.07.2007 № 218-ФЗ. Единый общероссийский портал (www.zakupki.gov.ru), или официальный сайт, начал свою работу с начала января 2011 года.

1.5 Действующее законодательство, регулирующее процесса закупок для государственных и муниципальных нужд

Главное о 44-ФЗ: комментарии, структура, основные понятия

Федеральный закон 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от (далее-Закон №44-ФЗ) сменил Федеральный закон № 94-ФЗ, который регулировал государственные и муниципальные закупки прежде. Закон призван регулировать отношения между государственными и муниципальными заказчиками и участниками закупок на всех этапах закупочной деятельности. 

Цели Закона №44-ФЗ:

-повышение эффективности и результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг. Эффективное и экономное расходование бюджетных средств – не только одна из главных целей Закона №44-ФЗ, но и один из основных принципов Бюджетного кодекса Российской Федерации. Согласно статье 34 Бюджетного кодекса РФ заказчики «должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности)»;

-обеспечение гласности и прозрачности государственных и муниципальных закупок, обеспечение доступа к информации. Достижение этой цели реализовано в создании Единой Информационной Системы (далее- также ЕИС), в которой можно отследить все этапы проведения закупок, жалобы и решения контролирующих органов по этим жалобам. Вся информация, собранная в одном месте, существенно упрощает работу, как пользователям системы, так и контролирующим органам. предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере закупок. При проведении электронного аукциона участники выступают под номерами, а не под собственными названиями, заказчик постфактум узнает, кто выиграл аукцион. В запросе котировок конверты можно подавать обезличенными, только на процедуре вскрытия конвертов заказчик узнает, кто подал заявки. Такие меры помогают минимизировать возможность нечестной конкуренции.

Шесть принципов контрактной системы:

Принцип № 1 – открытость и прозрачность. Принцип выражается в том, что вся информация о государственных и муниципальных закупках, за исключением той, которая касается государственной тайны, размещена в открытом доступе в ЕИС. Любой желающий может получить информацию о том, кто, что, на каких условиях закупает и каким образом определен или будет определен поставщик;

Принцип № 2 – обеспечение конкуренции. Конкуренция должна быть основана на принципе «добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок» (статья 8 Закона № 44-ФЗ). Любое юридическое или физическое лицо может стать участником государственных и муниципальных закупок, если соответствует обязательным требованиям, которые предъявляет к поставщикам Закон 44-ФЗ.     Необоснованное ограничение конкуренции противоречит Закону №44-ФЗ и влечет за собой административную ответственность для заказчика и его должностных лиц;  

Принцип № 3 – профессионализм. Имеется в виду, прежде всего профессионализм заказчика. Заказчики «принимают меры по поддержанию и повышению уровня квалификации и профессионального образования должностных лиц, занятых в сфере закупок» (часть 2 статьи 9 Закона №44-ФЗ).

Проведение закупок по Закону №44-ФЗ – это сложный процесс, состоящий из нескольких этапов. Оперативно, грамотно и без нарушений спланировать закупку, подготовить документацию, провести конкурентную процедуру и подписать контракт может только профессионально подкованный специалист - контрактный управляющий;

Принцип № 4 – поощрение использования инновационных технологий и процессов. Принцип выражается в том, что заказчик при закупках должен делать выбор в пользу высокотехнологичных товаров, работ и услуг, если это возможно;

Принцип № 5 – единство контрактной системы. Закон №44-ФЗ регулирует все государственные и муниципальные закупки вне зависимости от сферы и предмета закупки. Соблюдение требований Закона №44-ФЗ обязательно для всех заказчиков и для всех участников закупок.

Принцип № 6 – ответственность за результат. Заказчики несут ответственность за подготовку документации, за обеспечение конкуренции в закупках, за законный выбор поставщика, за исполнение своих обязательств по контракту. Участники несут ответственность за достоверность предоставленной информации, за своевременное обеспечение и подтверждение своей добросовестности в случае необходимости, за исполнение контракта. И если кто-то из них не справляется со своими обязанностями, то вынужден будет понести ответственность за нарушение.

Отличия Закона №44-ФЗ от прежнего регулятора Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

Среди основных отличий Закона №44-ФЗ можно отметить:

• ЕИС. Единая информационная система призвана обеспечивать максимальную прозрачность и открытость закупок. Ранее системы контроля не позволяли быстро, объективно и всесторонне оценить законность проведения той или иной закупки;
• реестр банковских гарантий. В соответствии со статьей 45 Закона №44-ФЗ банковские гарантии, которые предоставляют участники закупок «должны быть включены в реестр банковских гарантий», иначе заказчик не сможет принять такое обеспечение. Частые случаи мошенничества с банковскими гарантиями обязали законодателя предусмотреть для заказчика своего рода «страховку» от нечестных на руку предпринимателей и банков;
• антидемпинговые меры по статье 37 Закона № 44-ФЗ. Когда участник существенно занижает цену – он должен подтвердить свою добросовестность ли внести обеспечение «в размере, превышающем в полтора раза размер обеспечения исполнения контракта». Это позволит заказчику убедиться в том, что такой участник намерен заключить контракт, а не сорвать закупку;
• новые конкурентные способы определения поставщика и критерии оценки заявок. Закон №44-ФЗ предусматривает пять основных способов определения поставщика;
• расширенные требования к участникам закупки. Например, 94-ФЗ обязывал заказчиков допускать к закупке только тех участников, которые не числятся в реестре недобросовестных поставщиков. Согласно 44-ФЗ, заказчик может установить требование отсутствия в реестре недобросовестных поставщиков не только юридического лица, но и физических лиц – представителей руководящего звена организации.