Повышение эффективности закупочной деятельности муниципального образования

 В последующий советский  период государственный заказ  имел место быть только с  обеспечением наиболее важных  государственных функций, в связи  с чем, вместо института государственного  заказа применялась система Госснаба, целью которой являлось распределение всех произведенных и ввозимых в страну товаров. На наш взгляд, именно этот период является расцветом развития системы государственных закупок в СССР, а в последующем и в Российской Федерации. Возникает новый уровень правового регулирования гражданско-правовых отношений, важную роль в которых занимают товары народного потребления и продукция производственно-технического предназначения. Наиболее четко выражалось три способа проведения публичных торгов:

1) торги при помощи напечатанных объявлений;

2) торги устные;

3)торги смешанного характера.

 Торги устного характера  всегда производились в присутствии  назначенных ведомств, определенных  чиновников или каких-либо депутатов, а также всех желающих принять  участие в подобных мероприятиях. Сами торги могли производиться путем записи цены, которая объявлялась каждым из торгующихся, а именно до тех пор, пока «никто ниже цены на поставки объявлять не будет». Спустя три дня могли быть произведены повторные торги, при которых могли быть определены иные участники, готовые сделать наиболее выгодные предложения казне. Победитель торгов понуждался дать подписку о личном исполнении подряда на условиях, оглашенных на торгах, при неизменной цене.

Торги при помощи печатных объявлений проводились в тех случаях, когда требовалась поставка необходимых предметов, которые закупались заграницей, а также поставки на некоторые довольно значительные суммы.

При проведении смешанных торгов, в первую очередь велся устный торг со всеми присутствующими, а после происходило рассмотрение всех поданных или присланных почтой объявления. В итоге, победителем объявлялось лицо, сделавшее наиболее выгодное для казны предложение, с которым заключался договор.

Окончание периода НЭП, ознаменовалось застоем в развитии государственной системы закупок. Государство ввело централизованную систему планирования экономики, которая предполагала издание государством плана по объемам производства, капиталовложений. План адресовался предприятиям, у которых в связи с его принятием возникала необходимость его обязательного выполнения. Выполняемые ими работы, служили общественным интересам, работники получали фиксированный доход. Стимул у предприятий отсутствовал, равно как и конкуренция на рынке.  Введение системы централизованного планирования экономики, оставило механизм проведения государственных закупок не востребованным. Закупки осуществлялись через снабженческие организации, осуществлявших свою деятельность без элементов открытости и доступности закупок. Деньги выдавались предприятиям по плановой необходимости, в то время как товары и ресурсы необходимо было запрашивать у снабженческих организаций.

1.4. Система государственных  закупок в период становления  Российской Федерации

Распад Советского Союза и образование нового российского государства, упразднение плановой системы экономикой, разрыв сложившихся экономических связей между регионами в результате образования новых государств ближнего зарубежья сделали актуальным вопрос о разработке и введении в действие российского законодательства о государственном заказе.

Так, в соответствии с Указом Президента РСФСР №143 от 15.10.1991 г. «О хозяйственных связях и поставках продукции и товаров в 1992 году» реализация продукции и товаров поставщиками покупателям, начиная  с 1992 года, должна была осуществляться на договорной основе, предполагающей экономическую заинтересованность и ответственность сторон. Вместе с тем, Указ сохранял на 1992 год централизованное регулирование поставок продукции, но только для государственных нужд РСФСР. В то же время, Указ устанавливал запрет на одностороннее, принудительное сохранение экономических связей по требованию покупателя, за исключением регионов Крайнего Севера и приравненным к ним территориям. Во исполнение Указа было принято постановление Совета Министров РСФСР от 23 октября 1991 года №558 «Об организации материально-технического обеспечения народного хозяйства в 1992 году». На основе этого постановления и утвержденного постановлением «Порядка материально технического обеспечения народного хозяйства РСФСР в 1992 году» на предприятия возлагалась функция самостоятельного определения баланса между потребностями и произведенными программами, руководствуясь горизонтальными хозяйственными связями и взаимодействием с организациями оптово-посреднической сети снабжения. Функции государственных заказчиков осуществляли министерства, ведомства, ассоциации и другие объединения, уполномоченные размещать заказы на поставку продукции, на согласование условий исполнения заказов, на заключение государственного контракта.

Стоит отметить и тот факт, что постановление Совета Министров от 23.10.1991г. предусматривало ответственность только для поставщика, который за недопоставку продукции, должен был выплатить заказчику неустойку в размере 50% от стоимости недопоставленной продукции. Кроме того, государственному заказчику было предоставлено право лишения поставщика льгот, предоставленных ему в соответствии с условиями контракта. Для сравнения: за недопоставку продукции, поставщик в соответствии с постановлением Совета Министров СССР от 10 февраля 1981 г., должен был выплатить покупателю только 8% от стоимости недопоставленной продукции. Такой размер неустойки был сохранен вплоть до 1992 года, а издание постановления Совета Министров СССР от 25 июля 1988 года никак не повлияло на процент исчисления. Как нам представляется, размер неустойки был необоснованно завышен. Существенным недостатком, на наш взгляд, являлось и то, что меры гражданско-правовой ответственности были предусмотрены только в отношении поставщика. 

 Первым законом в постсоветское  время являлся Закон РФ от 28.05.1992 №2859-1 «О поставках продукции  и товаров для государственных  нужд» (далее – Закон РФ от 28.05.1992), в преамбуле которого закреплялось, что Закон РФ от 28.05.1992 регулирует отношения по формированию, размещению и исполнению на контрактной основе заказов на поставку и закупку продукции для государственных нужд. Не исключено, что закон был принят на скорую руку. Об этом свидетельствуют некоторые его недостатки. В частности отсутствовали нормы, регулирующие отношения по исполнению заказов, а порядок формирования и размещения заказов должен был быть установлен Правительством РФ (ч.6 ст.3). Закон РФ от 28.05.1992 предусматривал, что в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения одной из сторон обязательств по контракту, такая сторона была возместить другой стороне все причиненные убытки, а так же могла быть лишена предоставленных ей льгот по государственному контракту (ч.1. ст.5).

Размер неустойки, установленный ранее Советом министров РСФСР от 23 октября 1991 г. в размере 50% был оставлен без каких-либо изменений. (п.3 ст.5). Однако в юридической литературе отмечается, что нормы об ответственности в Законе от 23 октября 1991 г. на практике не применялись, так как Закон предусматривал высокий размер санкций за нарушение обязательств по государственному контракту. Закон РФ от 28.05.1992 впервые дал определение термину «государственный контракт». В ст.3 ч.2 Закона №2859-1 устанавливалось, что под государственным контрактом понимается «документ, определяющий права и обязанности государственного заказчика и поставщика по обеспечению государственных нужд» (ч.2 ст.3)». На наш взгляд, данная формулировка не совсем точно отражает значение данного термина, в связи с тем, что помимо государственного контракта, к документу, определяющему права и обязанности сторон, можно отнести и сам Закон РФ от 28.05.1992, а так же иные акты, которые в той или иной степени регулировали отношения участников закупки. Среди таких можно выделить постановление Правительства РФ от 27 августа 1992г. №638 «Об организации работ по реализации Закона РФ «О поставках продукции и товаров для государственных нужд». В Постановлении Правительства №638 впервые в постсоветской истории был разработан порядок закупки и поставок продукции для федеральных государственных нужд, а так же подготовки и заключения государственных контрактов. Постановление закрепляло необходимость заказчиков обеспечить конкурсную организацию размещения заказов путем проведения открытых или закрытых торгов, тендеров, конкурсов. Однако ни один нормативно-правовой акт на тот момент не давал толкование понятий «торги», «тендер», «конкурс».

Впервые термин «контрактная система» был упомянут в Указе Президента РФ №826 «О мерах по формированию федеральной контрактной системы». В целях исполнения Указа было создано два акционерных общества – Федеральная контрактная корпорация «Росконтракт» и «Федеральная контрактная корпорация «Росхлебопродукт». Задачами  первого акционерного общества являлось участие в государственных закупках товаров общепромышленного применения и товаров народного потребления; второе же акционерное общество участвовало в государственных закупках хлебопродуктов, зерна, продуктов зернопереработки, а так же их производства и хранения. Полагалось, что акционерные общества будут по поручению Правительства и других заказчиков проводить отбор подрядчиков и в последующем, путем проведения открытых или закрытых торгов, тендеров, конкурсов заключать с ними государственные контракты. Однако время показало, что такой механизм был неэффективен в тот период. В итоге в 1994 году было принято решение о реформировании Федеральной контрактной системы, в результате чего она была приватизирована. 

При всех недостатках Закона РФ от 28.05.1992 стоит отметить, что он дал огромный толчок развитию современной контрактной системы. Его появление было отправной точкой для создания новейшей контрактной системы. Однако из-за отсутствия четкого механизма реализации положений закон и его подзаконные акты так и не получили широкого применения. Законом были заимствованы некоторые элементы из контрактных систем других стран, однако доработаны до совершенства они так и не были.

 Следующим этапом развития  контрактной системы в Российской  Федерации стало принятие Федерального  закона от 13.12.1994 № 60-ФЗ "О поставках  продукции для федеральных государственных  нужд", заменивший Закон РФ  от 28.05.1992 № 2859-1.  Часть 5 ст.3 Федерального Закона № 60 закрепляла, что размещение заказов для государственных нужд могло проводиться путем проведения открытых и (или) закрытых торгов, конкурсов, аукционов на конкурсной основе. Тем не менее, введение нового закона не решило проблему отсутствия какого-либо законодательно закрепленного механизма проведения торгов, по этой причине перечисленные выше способы размещения заказа не пользовались популярностью среди государственных заказчиков.

Появление такого механизма произошло тремя годами позднее в связи с изданием Указа Президента РФ от 08.04.1997 № 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд", которым так же было утверждено Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд. Во исполнение Указа и постановления Правительства были утверждены Методические рекомендации по проведению торгов. Это была первая реформа государственных закупок в России.

Согласно этим правовым новеллам, основным способом размещения заказа должен был стать открытый конкурс, которому уделялся самый большой раздел в законе. Однако открытый конкурс не являлся единственным способом. Выделяются так же: 1) двухэтапные торги – способ, с помощью которого определение поставщиков происходило в двухэтапном порядке  с отсеиванием несоответствующих заявок ; 2) закрытый конкурс – конкурс, проводимый для нужд национальной обороны или для обеспечения национальной безопасности, или для обеспечения информации составляющей государственную тайну; 3) запрос котировок; 4) закупка у единственного  источника – прямое заключение договора с поставщиком, через согласование с Министерством экономики Российской Федерации или с уполномоченным им территориальным органом; 5) внутренние торги – осуществлялись исключительно для российских поставщиков.

Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 имел важное экономическое значение как некий особый инструмент осуществления оптимизации, прямого сокращения и экономии определенных государственных затрат при фактическом размещении заказов казны федерации на всех конечных уровнях осуществления хозяйствования, при всем этом осуществляя формирование общей организационной картины проведения каких-либо торгов на конкурсной основе на поставки, в первую очередь некоторых стандартных продуктов и товаров для  определенных нужд хозяйствования государственных структурных органов всех уровней управления. Именно он произвел обозначение ориентиров движения на длительном пути формирования общенационального цивилизованного рынка, качественной основой которого является как раз таки общегосударственный рынок услуг и товаров программируемого характера.

Если ранние нормативные акты в разных значениях давали лишь толчок к развитию контрактной системы, то данный Указ стал, фактически, фундаментом развития сферы государственных закупок в Российской Федерации. Со временем, нормативно-правовая база пополнялась различными правовыми актами. Были разработаны такие подзаконные акты как: 1) Постановление Правительства РФ от 26.09.97 № 1222 «О продукции, закупаемой для государственных нужд без проведения торгов (конкурсов)»;  2) Постановление Правительства РФ от 03.09.98 № 1022 «О кадровом обеспечении торгов (конкурсов) на закупку продукции для государственных нужд»; 3) Письмо Минэкономики РФ от 08.04.99 № С-353/2-301 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд путем запроса котировок и из единственного источника». Данные правовые акты подробно регламентировали процесс размещения и осуществления заказа, в том числе давали рекомендации по осуществлению закупочной деятельности, что являлось для заказчиков своего рода инструкцией, в которой они нуждались ранее.

В связи с принятием Федерального закона от 06.05.1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» (далее – ФЗ № 97) начался новый этап формирования контрактной системы РФ. Анализируя ФЗ № 97, можно придти к выводу, что со вступлением в силу данного закона происходит четкое закрепление размещения заказа путем проведения конкурса, между тем, другие способы размещения заказа, такие как аукцион, запрос котировок, запрос предложений и закупка у единственного источника, в законе не регламентированы. Тем не менее, размещение заказов у единственного источника, а также запрос котировок по-прежнему регулировались Указом Президента РФ от 08.04.1997 № 305.

Таким образом, итогом принятия ФЗ № 97 явилось жесткое нормативное регулирование торгов. Путем проведения различных типов конкурсов, произведена конкретизация сферы применения конкурсного размещения заказа. Несмотря на то, что ФЗ №97 довольно-таки ёмкий, в законе четко прописывается ответственность участников закупок. Нельзя не согласиться с мнением А.В. Толкушкина, который в своих комментариях к ФЗ-94 утверждал, что: «до 1 января 2006 года законодательство РФ о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд не имело единства». На наш взгляд, данный факт выглядит бесспорным, а очередное совершенствование законодательства являлось вопросом времени.