Подходы к определению формы государства

Процессы глобализации и проявившиеся в связи с ними тенденции государственно-территориального устройства в мире позволяют сделать вполне определенные выводы. Новая форма мирного сосуществования может быть только формой равновесия больших государственных (имперских) образований. Существенная роль и значение в международной политике, а также привилегии фактического суверенитета станут в ближайшее время монополией очень немногих макрорегиональных или мировых держав имперского типа со сложной внутренней организацией (государственным устройством), непременно концентрирующих в своих руках суверенные полномочия внешнеполитического характера. Остальные, формально суверенные государства, перестанут, в сущности, быть таковыми. Они станут фактически и юридически подконтрольны этим супердержавам, хотя возможно и не понесут значительного изменения своего статуса в сферах внутренней организации и управления. Приближается время новых форм политико-территориальной организации государственности весьма отличных от тех, которые развивались в мире в последние столетия Нового и Новейшего времени, хотя и сохраняющих многих их черты.

Некоторые из современных государств уже переросли, по крайней мере, в политическом и экономическом смыслах масштабы национальных государств. Тенденции современного политического развития ведут к образованию больших политических миров макрорегионального (Европейский Союз) или эксрегионального (США) характера. Становятся видимыми ясные признаки того, что именно подобным "федеративным империям” принадлежит будущее.

Для  российского государства, существующего на всех этапах своего исторического развития в условиях регионального, этнического и конфессионального многообразия, форма и способы объединения территории, отношений центра и периферии, всегда выступали одним из ключевых факторов, определяющих не только внутреннюю, но и внешнюю политику. В данном аспекте весьма продуктивным представляется анализ соотношения унитарных, имперских и федеративных начал в территориальной организации современного российского государства в связи с тенденциями мирового развития и перспективами с ними связанными.

Такой анализ необходимо вести, с точки зрения того, какое государственное устройство способно обеспечить территориальную целостность, внешнюю безопасность и суверенитет страны. Сквозь призму адекватного политико-территориального устройства следует рассматривать и политику России по отношению к бывшим республикам Советского Союза.

Вплоть до начала 2000-х годов, закрепленное Конституцией России федеративное устройство, практически, не ставилось под сомнение. Во-первых, это обусловливалось политическим заказом власти, который не могли не ощутить государствоведы. Во-вторых – определенной магией слов: раз мы живем в Российской Федерации и по конституции наше государство обозначено как федеративное, то негативная оценка федерализма выглядит как бы нелояльной[1]. В-третьих, господствовавшее в правовых науках либеральное направление отечественной юриспруденции, рассматривало федерализм как единственный способ подлинной демократизации российского общества и решения национального вопроса[2]. Федерализм ставился в один ряд с такими либеральными ценностями, как демократия, права человека, право частной собственности и рассматривался как единственная возможная форма политико-территориальной организации России[3]. Ее утверждение в Конституции РФ 1993 года выводилось из самого хода истории, на протяжении которой народы нашей страны испытали разные модели государственной организации и наконец-то нашли решение, наиболее их удовлетворяющее[4].

Однако, весь ход истории России, начиная с ХV века, свидетельствует, что она создавалась и существовала как весьма централизованное унитарное государство. При этом уже с ХVI века русское государство начинает превращаться в империю,[5] в которой наряду с сугубо русским по происхождению имперским ядром,  все больший удельный вес постепенно  приобретали иные этнополитические компоненты. В государственном быту  императорской России рядом с элементами коронного управления и  сословного земского самоуправления существовали в высшей степени яркие явления, граничащие с государственностью и автономией отдельных местностей, входивших в состав русского государства.[6] В сознании русских государей и государственных деятелей присутствовало осознание невозможности «управлять одними и теми же способами и учреждениями туркменами и великороссами, сибирскими кочевниками и кавказскими племенами, кокандцами и немцами, Финляндией и Польшей»,[7] что и обусловило появление элементов автономии и регионализма в национальной политике царского правительства.

Империи никогда не бывают сугубо унитарными. Для территориальной организации империй характерно своеобразное сочетание элементов унитаризма, автономии, федерализма и даже конфедерализма, не сводимое к одному из них. При этом, основным направлением эволюции имперской государственности является стойкая тенденция к унитаризму посредством использования различных промежуточных форм для большинства или отдельных территориальных подразделений, входящих в ее состав или находящихся в орбите ее влияния: союзов, содружеств, автономий, муниципий и т.д. При этом, данная тенденция никогда не доходит до своего логического завершения, оставаясь только лишь парадигмальным направлением развития. Радикальная централизация и унитаризация политико-правового пространства подтачивает имперскую организацию и, в конечном итоге, разрушает ее, что хорошо видно на примере многих империй, в том числе, и российской.

Россия почти изначально, с момента объединения славянских и фино-угорских племен, была потенциально имперским государством. На протяжении всей своей истории русский народ шел по пути политической и пространственной интеграции, имперостроительства и цивилизационной экспансии.[8]  Не случайно, британский ученый и политик Х.Дж. Макиндер считал Россию главной сухопутной державой современности, которая наследует геополитическую миссию Рима, Империям Александра Великого и Чингисхана. Он называл «ее географической осью истории» и считал, что она не может не осуществлять своего геополитического предназначения независимо от различных внешних и сугубо преходящих факторов[9]. После крушения Российской Империи в 1917 году большевики действительно попытались «ввести», построить федерацию, которая, по их мнению, должна была послужить «вернейшим шагом к самому прочному объединению различных национальностей России в единое демократическое централизованное Советское государство»[10]. Они  действительно предложили принципиально новые парадигмы организации российского гео- и этнополитического пространства. Но эти парадигмы оказались не жизнеспособными. Поэтому восстановление российской государственности, осуществляемое в новой, превращенной, советской форме с необходимостью повлекло за собой возрождение прежних, имперских механизмов и установок – иной альтернативы не было[11]. Изменилась идеология, поменялись термины, внешний облик, политико-правовая оболочка государства. Но суть осталась прежней. Более того, СССР оказался «самым выразительным примером гигантской континентальной империи», интегрирующей «различные континентальные территории, евразийские этносы и культуры»[12].

Что касается государственного устройства РСФСР в составе СССР, то в настоящее время преобладающей стала точка зрения, высказанная впервые О.И. Чистяковым[13]. Она была унитарным государством с национально-территориальной (областной) автономией[14].

Несмотря на то, что Россия никогда не функционировала в режиме федерации, а также то, что именно национал-сепаратистские движения в союзных республиках оказались катализатором развала СССР, именно федеративное устройство стало рассматриваться в начале 90-х годов новым российским руководством как единственно возможная форма организации государственного пространства в обновленной «демократической» России. Опыт создания СССР стал почему-то переноситься на Россию.

Однако, по существу, в России в течение всех  90-х годов ХХ-го столетия под лозунгами строительства реального федерализма, углубления федеративных отношений, расширения компетенции субъектов федерации происходил иной процесс – раздел власти и собственности между центральной и региональной бюрократиями.[15] Политико-правовой формой этого процесса, способом его легитимации стала новая модель государственного устройства страны, закрепленная  Федеративным  договором 1992 года и Конституцией РФ 1993 г., в результате институционализации которой бывшие автономии и административные единицы получили статус субъектов федерации. Центральная власть оказалась вынужденной пойти на это, чтобы обеспечить себе, в условиях реформирования общественных отношений и политической слабости центра, поддержку региональных элит, которые на деле и узурпировали правомочия субъектов федерации в своих узкоэгоистических  клановых и групповых интересах. Федеративная форма организации российского политико-территориального пространства оказалась востребованной не обществом и народом, а новой политико-административной и хозяйственной элитой, приватизировавшей власть и собственность.  В результате, государственное строительство новой России превратилось в «непрерывный процесс торга» между Москвой и региональными структурами по поводу конечного распределения власти[16], а страна оказалась поставленной на грань дезинтеграции и распада. Дело дошло до того, что в научных публикациях государственное устройство России стали сравнивать с феодальной монархией, где провинциальные автократии, за немногими исключениями, явно тяготеют к привычной для России самодержавности, а президент  является лишь primus inter pares  среди региональных баронов[17].

Становилось ясно, что если не произойдет радикальных сдвигов в системе государственного устройства и в механизме территориального управления, то уже в ближайшие годы Россия может перестать существовать как единое политическое целое. Классическое федеративное устройство оказалось чуждым российскому национальному правопорядку.  Федерация не прошла проверку временем. К концу 90-х г.г. 20-го столетия Россия имела «очень рыхлое государственное устройство»[18],  с тенденцией к обособлению регионов в удельные княжества, превращению ее в конфедерацию или во фрагментированную систему авторитарных режимов и компрадорских образований[19]. Федеративное устройство практически оказалось ширмой, прикрывающей латентный процесс распада государства[20].

Именно поэтому президентство  В.В. Путина началось с реформы федеративной системы. Эта реформа, проводимая поэтапно в течение 2000-2005гг., явилась по своему содержанию ревизией конституционной концепции федерализма. Она включила в себя: а) фактическое изменение политико-территориального устройства страны путем его укрупнения в виде федеральных округов и создания в них института полномочных представителей Президента РФ, к которым постепенно перешли все значимые рычаги власти, осуществляемые ранее органами субъектов Федерации, откуда пошло их сопоставление с генерал-губернаторами и наместниками Российской империи[21], поскольку они получили вполне сопоставимые с ними функции, дающие возможность концентрации управления всеми видами государственной деятельности на этом уровне[22]; б) изменение порядка формирования верхней палаты федерального Парламента[23], результатом чего стало отстранение национальной и  региональной элиты от участия в деятельности федеральных органов и ослабление ее влияния на характер, принимаемых общегосударственных решений; в) наделение Президента РФ и президентских структур власти  в регионах обширными полномочиями по контролю за деятельностью региональных органов и привлечению их  к ответственности за нарушение федерального законодательства[24]; г) отмена выборов высших должностных лиц объектов Федерации и установление сложного порядка их назначения с решающим участием главы государства[25]; д) в 2004-2005г.г. началась ликвидация сложносоставных государственно-территориальных  образований, явно аномального явления в устройстве страны.

По сути, был создан новый централизованный тип государственного устройства, сохраняющий элементы федерализма, но имеющий устойчивую тенденцию к унитарной модели организации. Вне зависимости от различных оценок реформы, эта тенденция носит вполне объективный характер. Усиление унитарной компоненты в территориальной организации оказалось совершенно необходимым условием сохранения и существования российского государства. Сама жизнь толкнула федеральный центр на «укрепление властной вертикали» и ослабление влияния региональных элит.

Однако успехи федеративной реформы привели к состоянию, когда реально сложившаяся конструкция государственного устройства оказалась весьма отличной от той, которая была закреплена в конституционном законодательстве. Это свидетельствует о переходном состоянии современного государственного устройства России, и необходимости продолжения его реформирования. В обществе, государственных структурах, различных политических партиях и движениях,  в среде ученых возникли различные концепции дальнейшего совершенствования политико-территориальной организации российского государства, начиная от его радикальной[26]  или постепенной[27]  унитаризации до сохранения России в качестве федеративного государства на основе укрупнения субъектов федерации и создания экономически самодостаточных и равностатусных государственоподобных образований[28]. Такой разброс мнений о путях преобразования территориального устройства страны, свидетельствует о том, что федерация по-прежнему остается для России проблемой, а не данностью. Российское государство и сегодня сохраняет очень много черт традиционной для себя организации политического пространства, существовавшей на протяжении почти всей истории страны.

 «Современная Россия – тоже империя, пусть усеченная и убогая»[29]. Она, как и прежде «есть большое пространство многообразных социальных образований, с явственным различием имперского центра и многообразной периферии, … с типичным для империи взаимоотношением элит»[30]. Отсюда следует, что дискуссия о характере государственного устройства страны, не выходящая за пределы «унитарное – федеративное», заведомо бесплодна: «понятийный аппарат данной полемики надо радикально расширять».[31] Необходимо признание имперской природы России. В пользу такого признания говорят: гигантская величина российского пространства (пусть не одна шестая, но одна восьмая часть суши), которая является одной из ключевых доминант политической культуры и ментальности страны; сохранение этнокультурной и этнополитической гетерогенности этого пространства; преемственность новой российской государственности по отношению к прежним, в том числе и советским, имперским формам[32], что лишний раз было подтверждено легкостью построения «новой властной вертикали», имперской по форме и назначению. Разумеется, речь в данном случае может идти не о воссоздании имперской модели в России в ее прежних формах и объемах, что принципиально невозможно в современных условиях в силу посттрадиционного характера российского общества, отсутствия необходимых сил и средств, но об использовании имперской компоненты в организации ее государственного устройства и наращивании интеграционного потенциала на постсоветском пространстве, в направлении возрождения России в качестве центра притяжения  сопредельных стран и народов.

Задачи модернизации российского общества и создания государственности, соответствующей современным условиям и тенденциям мирового развития, могут быть успешно решены, если будут опираться на соприродные культурно-историческому коду России политико-правовые формы и методы управления. В этой связи представляются тупиковыми как путь выстраивания абсолютно унитарного государства, ведущего к механической унификации и радикальной гомогенизации территориального устройства, так и дальнейшие попытки строительства классической федерации с экономическими самодостаточнымии равностатусными субъектами. Необходимо найти форму политико-территориальной организации, которая гарантировала бы государственное единство в условиях существования относительно либеральной, многоукладной экономики. При этом важно не забывать, что «Российская Федерация – нетипичная, «отклоняющаяся» от классических образцов, уникальная форма государственно-правового устройства», требующая бережного отношения к ее истории, традициям и культуре[33]. В этой связи представляется вполне оправданным использование принципов построения РСФСР, как государства с преобладанием унитаризма и наличием национально-территориальной автономии политического и административного характера.