Парламент РК. Состав, структура, функции

Законодательный процесс

Стадии  принятия законопроекта  в РК.

Правовыми формами  реализации компетенции Парламента Республики Казахстан являются принимаемые  им акты, основные из которых – законы.

Закон характеризуется  рядом черт. Он принимается только палатами Парламента и выражает волю народа Казахстана. Закон содержит правовые нормы и потому является нормативным актом. Он обязателен для  исполнения и является юридической  базой всех государственными органами, действующими на территории страны, органами местного самоуправления, общественными  организациями и гражданами и  обладает высшей юридической силой  по сравнению с любыми актами государственных  органов, кроме Конституции, которой  закон не может противоречить.

Законы принимаются  палатами Парламента в особом порядке, который реализуется в законодательном  процессе, представляющим собой совокупность действий, посредством которых осуществляется законодательная деятельность парламента. В Казахстане законодательный процесс  состоит из нескольких стадий. Вкратце  перечислим их.

Первая стадия законодательного процесса - законодательная  инициатива - сводится к внесению на рассмотрение Мажилиса законопроекта. Право на совершение такого рода действий называется правом законодательной  инициативы.

Вторая стадия законодательного процесса – рассмотрение законопроекта Сенатом. На этой стадии законопроект может подвергаться изменению  путем внесения замечаний и предложений, и в случае отклонения будет отправлен  на доработку в Мажилис.

Третья стадия наступает, если законопроект принят и  одобрен Сенатом. В этом случае проект направляется на подпись главе государства. Затем подписанный закон обнародуется и публикуется в органах прессы.

Факт внесения выработанного проекта в законотворческий орган имеет официальное юридическое  значение. С этого момента прекращается первый этап процесса законотворчества - предварительное формирование государственной  воли, и начинается новый этап - закрепление  этой воли в нормах права. Правоотношения по выработке первоначального текста закона на этом этапе исчерпываются, но возникают новые, связанные с  рассмотрением проекта в официальном  порядке и вынесением решения.

Утверждение законопроекта является центральной  стадией законотворческого процесса, т.к. именно на этом этапе происходит придание юридического значения правилам, находящимся в тексте законопроекта.

Можно выделить четыре основные стадии официального прохождения закона: внесение проекта на обсуждение законотворческого органа, непосредственное обсуждение проекта, принятие закона, его обнародование /опубликование/.

Стадия официального внесения законопроекта в законотворческий орган сводится к направлению полностью готового проекта в законотворческий орган.

В юридической  литературе принято выделять два  вида официального вынесения проекта  на рассмотрение.

Первый - кооперативное  внесение, когда законотворческий орган  обязан рассмотреть поставленный вопрос, т.к. связан волеизъявлением инициатора проекта. Второй - факультативное внесение, когда от руководства законотворческого  органа зависит, поставить ли в повестку дня внесенный проект или оставить его без рассмотрения, направить  ли для доработки или редактирования.

Такая градация необходима для характеристики права  законодательной инициативы. В содержании права законодательной инициативы входят следующие элементы: действие, совершать которое оно предоставляет  возможным, правомочные осуществлять его субъекты, последствия реализации этих действий.

По первому  элементу права законодательной  инициативы в специальной литературе высказываются две точки зрения.

Согласно  одной из них, под "правом законодательной  инициативы следует понимать возможность  вносить проект на рассмотрение представительного  органа власти". Представители другой точки зрения дают более широкое  толкование. Они включают сюда "право  вносить готовые законопроекты  и предложения о разработке и  принятии новых законов, отмене и  изменении действующих".

По сути, широкая  трактовка права законодательной  инициативы вытекает из Конституции  РК.

Определяющим  элементом содержания права законодательной  инициативы является субъектный состав. Установить носителя права законодательной  инициативы несложно. Таковым может  быть любое лицо, орган или организация, наделенная правом вносить законопроекты  в высшей представительный орган  власти и реализующие это право. Согласно ст. 61, п.1 Конституции РК правом законодательной инициативы обладают депутаты Парламента Республики Казахстан  и Правительство Республики. Сложнее  установить, кто является субъектом  в отношении права законодательной  инициативы. Правоотношение законодательной  инициативы как субъективное право  и корреспондирующая ему обязанность  возникает лишь в том случае, когда  внесен законопроект и если к нему приложена, требуемая законодателем  документация.

Право законодательной  инициативы возникает только с момента  внесения законопроекта. Этому праву  соответствует обязанность законотворческого  органа принять внесенный проект и включить его рассмотрение в  повестку дня ближайшего заседания, рассмотреть его и принять  решение.

Необходимо  учитывать, что законодательная  инициатива не предполагает обязанности  законотворческого органа принять  предложенный проект, тем более в  том виде, в котором он представлен. Наличие такой обязанности было бы посягательством на верховенство представительной власти. Но при использовании  права законодательной инициативы законотворческий орган связан волеизъявлением  субъекта, имеющего такое право, следовательно, должен рассмотреть проект и принять  по нему решение. Этим законодательная  инициатива отличается от других видов  законотворческих предложений.

Наряду с  обязательными, но все же дополнительными  компонентами как получение законопроекта, его регистрация и информация о нем на сессии, главным все-таки является обязательное рассмотрение внесенного законопроекта или законодательного предложения в результате осуществления  права законодательной инициативы. В данном случае Мажилис связывает  себя своим же решением, закрепленным конституционно.

Проекты законов  и законодательных предложений  представляются к рассмотрению вместе с обоснованием необходимости их разработки, развернутой характеристикой  целей, задач и основных положений  будущих законов и их местом в  системе законодательства, а также  ожидаемых социально-экономических  последствий их применения. При этом указываются коллективы и лица, принимавшие  участие в подготовке законопроекта, реализация которого потребует дополнительных и иных затрат, прилагается его  финансово-экономическое обоснование.

Зарегистрированный  законопроект или законодательное  предложение для предварительного рассмотрения и подготовки предложений  о дальнейшей работе над ним, как  правило, направляются в соответствующие  комитеты Парламента.

Здесь необходимо отметить, что некоторые ученые включают еще две дополнительные стадии официального прохождения проекта нормативного акта в законотворческом органе. Это  рассмотрение и доработка проекта  во вспомогательном аппарате законотворческого  органа и включение в повестку дня заседания законотворческого органа рассмотрения внесенного проекта.

Думается, что  такое расширение этой стадии правотворческой  деятельности является логичным, т.к. непосредственному  рассмотрению проекта законотворческим органом предшествует его разработка комиссиями и комитетами, связанная  с подготовкой заключения по законопроекту.

В состав подготовительных комиссий и рабочих групп могут  включаться депутаты, не входящие в  состав комиссий и комитетов. А также  в их работе могут принимать участие  инициаторы законопроекта с правом совещательного голоса. Что касается альтернативных проектов, то они рассматриваются  вместе с основным.

Подготовительная  комиссия вправе принять решение  о проведении предварительного обсуждения на местах: в трудовых коллективах, научных учреждениях, общественных организациях, на собраниях граждан. Законопроекты могут направляться на научную экспертизу, по ним могут  запрашиваться заключения Правительства  РК. Существует ряд законопроектов, которые вносятся только при наличии  заключения Правительства. Согласно Конституции  РК таковыми являются законопроекты  об изменении финансовых обстоятельств  государства, другие законотворческие проекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет госбюджета.

Следующая стадия - это внесение законопроекта в  повестку дня заседания законотворческого  органа. Утверждение повестки дня - прерогатива самого законотворческого  органа, который решает, какие вопросы  и в какой последовательности должны быть рассмотрены на заседании.

Обсуждение  проекта закона на заседании законотворческого  органа дает возможность полно и  всесторонне ознакомиться с проектом, досказать по нему мнения и соображения, внести все необходимые изменения  и улучшения и в результате сформировать наиболее целесообразный и оптимальный вариант законодательного акта.

Обсуждение  любого проекта начинается с доклада  по нему. В качестве докладчика, как  правило, выступает инициатор законопроекта. Рассмотрение проектов законов и  законодательных предложений, предложенных Президентом, а также обращений  Президента начинается с выступления  официального представителя Президента с обоснованием необходимости их принятия.

В докладе  любого инициатора проекта освещаются вопросы о необходимости принятия рассматриваемого проекта, о целях, которые стоят перед данным актом, характеризуется основное содержание проекта, важнейшие его новеллы, показывается, кто привлекался к  разработке проекта. Также заслушиваются  содоклады головной комиссии, оглашаются письменные заключения.

Мажилис обсуждает  основные положения законопроекта  и высказывает предложения и  замечания в форме поправок, рассматривает  предложения об опубликовании при  необходимости проекта для обсуждения.

В зависимости  от содержания проект по специальному решению законотворческого органа обсуждается либо целиком, либо по частям, главам, разделам, либо даже постатейно. Самые важные и самые сложные  проекты могут обсуждаться сначала  в целом, а потом по частям или  по отдельным статьям. По результатам  обсуждения Мажилис одобряет основные положения проекта или отклоняет  его. В случае одобрения проект передается на рассмотрение в Сенат.

Если вынесены альтернативные проекты по одному и  тому же вопросу, Мажилис обсуждает  их одновременно в ходе первого чтения и принимает решение о том, какой из проектов принять за основу.

Принятие  официального решения по проекту  законодательного акта - это решающая стадия официального прохождения проекта  в законодательном органе. В результате ее осуществления проект превращается в правовой акт. Соответственно, предыдущие стадии этого этапа лишь создают  предпосылки и условия для  принятия окончательного правотворческого решения.

Конституция подробно регламентирует порядок принятия законов.

После обсуждения всех статей, разделов и глав законопроект принимается в целом. Решение  по государственным законам принимается  большинством голосов от общего числа  депутатов Мажилиса. Согласно Конституции  РК принятые им государственные законы в течение пяти дней направляются для рассмотрения в Сенат. Для  одобрения закона в Сенате необходимо, чтобы за него проголосовали более  половины членов палаты. Из данных положений  Основного закона можно сделать  вывод о том, что принятие законов  Сенатом не носит обязательного  характера, но если они стали предметом  рассмотрения в этой палате Парламента и не нашли одобрения, то, согласно закону, требуется создание согласительной комиссии из представителей обеих палат. Комиссия рассматривает возникшие  разногласия и ищет пути их устранения, дает свое заключение. После урегулирования разногласий проект законодательного акта вновь становится предметом  рассмотрения Мажилиса. При несогласии Мажилиса с решением Сената для принятия закона необходимо, чтобы две трети  членов этой палаты при повторном  голосовании одобрили этот законопроект.

Существует  несколько нормативных актов, которые  подлежат обязательному рассмотрению Сенатом после принятия их Мажилисом. Они касаются важнейших вопросов жизнедеятельности государства, к  ним относятся: вопросы государственного бюджета, налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного и таможенного  регулирования, денежной эмиссии, ратификация  и денонсация международных договоров, вопросы войны и мира, защиты и  статуса государственной границы.