Отдельные проблемы правового регулирования размещения заказов для государственных нужд путем проведения торгов

    - Нарушение условий государственного или муниципального контракта на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (ст. 7.32 КоАП РФ);

    - Нецелевое использование бюджетных  средств государственных внебюджетных  фондов (ст. 15.14 КоАП РФ);

    - Невыполнение в срок законного  предписания (постановления, представления,  решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный  надзор (контроль) (ст. 19.5 КоАП РФ);

    - Непринятие мер по устранению  причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (ст. 19.6 КоАП РФ);

    - Непредставление сведений (информации) (ст. 19.7 КоАП РФ);

    - Непредставление сведений или  представление заведомо недостоверных  сведений в орган, уполномоченный  на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (ст. 19.7.2 КоАП РФ).

    Вышеперечисленные статьи Кодекса Российской Федерации  об административных правонарушениях  являются весьма объемными, так же как и диспозиции статей, предусматривающие ответственность как должностных лиц, так и юридических лиц в виде штрафа в размере до 500 тысяч рублей.

    Введение  в КоАП РФ новых видов административных правонарушений в сфере государственных закупок, в том числе за непредставление информации контролирующим органам и невыполнение их предписаний, введение повышенного размера налагаемых сумм штрафов обусловлены прежде всего необходимостью повышения ответственности должностных лиц за экономию и целевое использование бюджетных средств, а также поставщиков (исполнителей) за надлежащее выполнение обязательств по взятым на себя обязательствам.

    В свою очередь Уголовный кодекс Российской Федерации³⁷ предусматривает более 10 составов преступлений, которые могут совершаться в сфере государственного заказа.

    Анализ  Закона О размещении заказов однако позволяет выявить, что данные меры могут быть недостаточными для борьбы с таким явлением, как злонамеренный  сговор участника аукциона и его заказчика, уполномоченного органа, либо аукционной комиссии в корыстных целях, иначе говоря, с проявлениями коррупции в сфере размещения государственного заказа.

    Как говорилось выше, одной из основных целей создания Закона О размещении заказов являлась именно борьба с коррупцией. Декларируя ряд принципов и средств по борьбе с коррупцией, Закон О размещении заказов в то же время конкретных мер и средств не предусматривает. Например, слабо разработан запрет на переговоры между участниками аукциона и аукционной комиссией, заказчиком, уполномоченным органом.

    Ответственность за выявление подобного нарушения  фактически лежит на других участниках данного аукциона, как наиболее заинтересованных (и пострадавших от сговора) лицах (если они, конечно, сами не являются участниками сговора), а также на органе, уполномоченном осуществлять контроль за соблюдением законодательства о размещении государственных заказов. Таковым, согласно Постановлению Правительства Российской Федерации №94 от 20.02.2006г.³⁸, является Федеральная антимонопольная служба (далее по тексту – ФАС, ФАС РФ (за исключением полномочий по контролю в сфере размещения заказов по государственному оборонному заказу, а также в сфере размещения заказов для федеральных государственных нужд, не относящихся к государственному оборонному заказу, сведения о которых составляют государственную тайну, осуществляемых Федеральной службой по оборонному заказу).³⁹

    Контроль  за соблюдением законодательства при  проведении открытого аукциона, согласно анализируемому закону, может осуществляться уполномоченным органом только в форме плановых и внеплановых проверок. (ст. 17 Закона О размещении заказов).

    Если  плановая проверка может проводиться  в отношении одного заказчика, уполномоченного  органа только один раз в определенный период времени, то основанием для проведения внеплановой проверки может служить:

    -жалоба  участника размещения заказа  на действие/бездействие лиц,  организующих и(или) проводящих  аукцион;

    -поступление  информации о нарушении законодательства;

    -необходимость контроля над исполнением ранее выданных предписаний.

    При этом законодателем прямо не указано, что обращения, не позволяющие установить обратившееся лицо (то есть анонимные  обращения), не могут служить основанием для проведения внеплановой проверки, что является довольно спорной ситуацией: по общему правилу рассмотрение сообщений о правонарушении, поступивших от неустановленного лица, не допускается, с другой стороны именно отсутствие достаточной анонимности часто является причиной несообщения о правонарушении.⁴⁰ Видится необходимым нахождение компромисса: уточнение и дальнейшая разработка процедуры обращения известных лиц с информацией о правонарушении в сфере государственного заказа (иначе контролирующие органы буквально «утонут» в анонимных сообщениях о правонарушениях), в том числе в части обеспечения конфиденциальности полученной информации.

    Подводя итоги анализа федерального законодательства о размещении заказов для государственных  нужд стоит отметить, что до настоящего времени государство, предписывая государственным заказчикам обязанность размещать заказы согласно определенным процедурам и регламентам, установив контроль за соблюдением таких процедур, ответственность за их нарушение, не смогло предложить действенного механизма стимулирования государственных заказчиков для эффективного и экономного осуществления закупок.

    Действующий порядок расходования бюджетных  средств не позволяет заказчикам самостоятельно распоряжаться средствами, сэкономленными по результатам проведения торгов. Заказчики не могут перераспределить их на другие затратные статьи, и сэкономленные денежные средства остаются неиспользованными.

    Вместе  с тем обеспечить заинтересованность заказчиков в активизации и совершенствовании  своей работы по размещению заказов  можно путем создания соответствующих механизмов перераспределения средств, сэкономленных по результатам торгов. 
 
 
 
 

    1.2 Анализ регионального  законодательства 

    Как отмечалось выше, объем регионального  законодательства, регулирующего поставку товаров для государственных  нужд крайне мал и состоит из нормативных актов, регулирующих делегированные Федерацией полномочия, либо связанных с организацией проведения региональных государственных закупок, что определяется статьей 2 Закона О размещении заказов, в которой прямо указано на преимущественное отнесение регулирования государственных закупок в сферу ведения Российской Федерации.

    Согласно  статье 3 Закона О размещении заказов  «орган исполнительной власти, осуществляющий нормативное правовое регулирование  в сфере размещения заказов, вправе принимать нормативные правовые акты, регулирующие отношения, связанные с размещением заказов, в случаях и пределах, которые предусмотрены Законом и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации». Лишь в этом случае уполномоченные органы вправе принимать по предусмотренному кругу вопросов нормативно – правовые акты.

    Также, по сравнению с ранее действовавшим  законодательством, в Законе О размещении заказов просматривается тенденция  к сокращению круга вопросов, регулируемых субъектами Российской Федерации и, тем более, органами местного самоуправления.

    В частности высший исполнительный орган  государственной власти субъекта Российской Федерации может определять официальное  печатное издание для опубликования информации о размещении заказов, а также официальный сайт субъекта Российской Федерации в сети «Интернет» для размещения информации о размещении заказов. Данное полномочие прекращает свое действие с 1 января 2011 года (ч.1 ст.16 Закона О размещении заказов).

    Также Законом О размещении заказов  предусмотрено, что уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации ведет реестр государственных контрактов, заключенных  по итогам размещения заказов от имени  данного субъекта (ч.1 ст.18 Закона О размещении заказов).

    Большая же часть полномочий была делегирована субъектам Российской Федерации  лишь на переходный период: когда старые нормативные акты  уже признаны утратившими силу, а новая правовая база еще не создана, примером могут  служить положения статьи 65 Закона О размещении заказов.

    На  основании данных статей можно сделать  вывод, что законодатель стремится  максимально сосредоточить регулирование  государственных закупок на федеральном  уровне. Объяснить подобную тенденцию, характерную кстати и для других сфер, можно тем, что при наличии соответствующих полномочий органы исполнительной власти субъекта смогут влиять на объективность региональных государственных закупок путем принятия актов нормативного регулирования, ставящих участников конкурсов и аукционов в заведомо неравные условия, либо иным образом нарушать условия проведения торгов в корыстных интересах. Еще одной причиной может послужить нежелание расширять круг полномочий субъектов Российской Федерации в ущерб мощному центральному государственному аппарату.

    Главной же причиной стоит считать обеспечение  единых условий и принципов поставки товаров для государственных  нужд путем проведения торгов, что  является реализацией конституционного принципа единства экономического пространства России. Подобное положение также является важным условием для успешного завершения торгов и заключения контракта с поставщиком на выгодных для государства условиях, так как участники хозяйственной деятельности обычно не ограничиваются участием в торгах одного субъекта, а наличие в каждом регионе собственных «правил игры» существенно затруднит их коммерческую деятельность.

    Ведение реестра государственных контрактов, заключенных субъектом Российской Федерации логично отнесено к  ведению самого субъекта, так как передача этой обязанности на федеральный уровень привела бы к созданию громоздкой и нерациональной системы учета заключенных «на местах» контрактов.

    Иные  полномочия, которые были делегированы субъектам Российской Федерации  также перечислены в статье 65 Закона О размещении заказов:

    Принятие  решения о форме проведения торгов. «До установления Правительством Российской Федерации перечней товаров, работ, услуг (данный перечень утвержден Постановлением Правительства № 609-р от 15.05.2007г.⁴¹), размещение заказов соответственно на поставки, выполнение, оказание которых осуществляется путем проведения аукциона, решение о форме торгов принимается заказчиком самостоятельно с учетом положений настоящего Федерального закона, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, <…> в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону» (ч.3 ст.65). Положение утратило силу с момента принятия соответствующего перечня.

    Установление  порядка пользования официальными сайтами и требований к средствам обеспечения пользования такими сайтами (ч.4 ст.65). Стоит отметить, что данное положение привело к появлению децентрализованной и неупорядоченной совокупности официальных сайтов субъектов Российской Федерации, ориентирование в которых является весьма затруднительным.

    На  сегодняшний день принято распоряжение Правительства Российской Федерации. №229-р от 20.02.2006г. «Об официальном  сайте Российской Федерации для  размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд»⁴², установившее адрес официального сайта Российской Федерации в сети Интернет, на котором находится информация о размещении заказов для федеральных государственных нужд (www.zakupki.gov.ru), но в отношении региональных органов государственной власти единое решение не принято. Видится крайне затруднительным, но необходимым переход от 83 независимых сайтов, на которых размещается информация о государственных заказах субъектов России (их перечень приведен на том же официальном сайте Российской Федерации, - http://zakupki.gov.ru/Default.aspx?link=18) к единому, информативному и работоспособному электронному источнику информации о государственных заказах всех уровней.

    К временному ведению субъектов также  был отнесено урегулирование порядка ведения реестров контрактов и требований к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования официальными сайтами, на которых размещаются указанные реестры (ч.5 ст.65 Закона О размещении заказов). Положение в вопросе ведения реестров контрактов, заключенных по итогам размещения заказов на сегодняшний день видится более завершенным: Постановление Правительства Российской Федерации №117 от 03.03.2006г.⁴³ отнесло с 1 января 2007 года к ведению Федерального казначейства ведение данного реестра, в том же, 2006 году, было утверждено Положение о ведении данных реестров, определены требования к средствам обеспечения пользования официальными сайтами, на которых размещаются реестры. Таким образом ведение региональных реестров заключенных контрактов отнесено к ведению субъектов Российской Федерации, на них же возложена обязанность передавать собранную информацию в единый реестр государственных контрактов, заключенных по итогам   размещения заказов (http://reestrgk.roskazna.ru/). Законодателем также установлена обязанность уполномоченных органов обеспечить к вышеуказанным реестрам бесплатный и свободный доступ в сети Интернет.