Место и роль прокуратуры в системе государственных органов

     Кроме того, сторонники отнесения органов прокуратуры к судебной ветви власти исходят из положений Конституции РФ, где единственная статья о прокуратуре (ст. 129) помещена в главу, посвященную судебной власти.

     Действительно, законодательством о прокуратуре РФ предусмотрен ряд форм участия прокурора в судопроизводстве, но это далеко не исчерпывающий перечень полномочий российской прокуратуры. В современном государстве большая роль принадлежит прокуратуре при осуществлении ею надзора за соблюдением Конституции РФ и других законов. Более того, как справедливо отмечает М.С. Шалумов, в судебном процессе прокурор выступает как самостоятельная сторона, а не от имени и по поручению судебных органов, и в организационном плане органы прокуратуры не входят в систему судов или судебных департаментов, а прокуроры не подчинены и не подотчетны этим органам19.

     Закрепление ст. 129 Конституции РФ в главе «Судебная власть» определено в структуре Основного Закона без каких-либо научных обоснований, вследствие вынужденного компромисса в напряженной борьбе за сохранение системы прокуратуры России, по субъективному усмотрению бывшего Президента РФ Б.Н. Ельцина.

     А.И. Казанник пояснил, как ст. 129 получила свое место. «Результатом работы Конституционного совещания (июнь - июль 1993 г.) стал проект новой Конституции Российской Федерации. В седьмой главе проекта Конституции РФ, одобренного совещанием 12 июля 1993 г., была злополучная ст. 129, в которой был закреплен правовой статус прокуратуры России. В ней говорилось: «Надзор за законностью расследования дел о преступлениях, поддержание государственного обвинения в суде, предъявление в суд исков в защиту интересов государства, прав и свобод граждан, опротестование в суде незаконных актов государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц осуществляет прокуратура Российской Федерации, возглавляемая Генеральным прокурором Российской Федерации.

Генеральный прокурор Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации»20.

     Таким образом, прокуратура Российской Федерации полностью лишалась функций надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, координации работы правоохранительных органов и уголовного преследования. Она, по существу, становилась придатком судов и наделялась лишь судебно-процессуальными полномочиями. Поэтому включение ст. 129 Конституции РФ в главу о судебной власти было вполне логично и обоснованно21.

     Особую актуальность в последнее время приобрели предложения об отнесении органов прокуратуры к исполнительной ветви власти, и в частности о включении прокуратуры в состав Министерства юстиции России. Однако деятельность органов исполнительной власти является управленческой. Прокуратура же не осуществляет управление государственными делами, не принимает в этих целях управленческих решений властного характера. Применительно к органам исполнительной власти назначение прокуратуры состоит в надзоре за соблюдением этими органами (их должностными лицами) законов и соответствием закону принимаемых ими правовых актов. Вся деятельность органов государственного управления по исполнению законов и их контролю в полной мере поднадзорна прокуратуре.

     Интересной представляется точка зрения о включении прокуратуры в так называемую президентскую власть. Сторонник этой позиции считает, «что органы прокуратуры должны занять свое место «под крылом президента», стать органом президентской власти»22. Свою позицию он аргументирует близостью функций прокуратуры и президента. «Согласно ч. 2 ст. 80 Конституции РФ Президент РФ является ее гарантом, а также прав и свобод человека и гражданина. В установленном порядке он принимает меры по охране суверенитета РФ и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В связи с этим полномочия прокуратуры должны в большей мере помогать президенту страны реализовывать свои права. Близость к президенту будет оправдана и исторически, поскольку прокуратура и создавалась как «око государево», лишь впоследствии обрела свою самостоятельность»23.

     В литературе имеется и точка зрения о существовании особой, так называемой «прокурорской» власти.  Следует отметить, что понятие прокурорской власти давно известно отечественной правовой науке. В 1970-х гг. И. Фарбер указывал, что «прокурорский надзор в Советском государстве есть особая деятельность социалистического государства, основанная на демократических принципах и представляющая собой форму осуществления государственной власти»24. Аналогичные выводы делали Г.И. Бровин25, В.Ф. Коток26 и некоторые другие авторы27, которые относили правовые отношения, возникающие в сфере прокурорского надзора, к государственно-властным отношениям. Однако эта точка зрения не встретила поддержки в литературе, поскольку прокуратура не обладает признаками самостоятельной ветви власти. В противном случае можно говорить о «таможенной», «налоговой» власти с учетом специфики полномочий соответствующих государственных органов28.

     Автор согласен с мнением профессора К. Скворцова, который указывает: «Думается, прокурорская система не должна организационно входить ни в одну из ветвей государственной власти. Но это не означает, что она превращается в некую «пятую власть». Прокуратура - это инструмент, механизм контроля за реализацией полномочий (предписаний) всех ветвей государственной власти путем надзора за точным исполнением законодательных актов»29.

     Наиболее правильной и обоснованной, по мнению автора, представляется точка зрения многих ученых-правоведов, которые считают прокуратуру самостоятельным государственным органом, который нет нужды относить к какой-либо ветви власти30.

     Так, например, М.В. Баглай, исследуя проблему органов государственной власти с особым статусом, пишет: «Как в любом государстве, в Российской Федерации существуют органы государственной власти, которые не входят ни в одну из трех властей – законодательную, исполнительную, судебную. В то же время эти органы создаются и действуют в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. По своему статусу они являются независимыми органами государственной власти». К таким органам он относит и прокуратуру. Аналогичные суждения высказывает В.И. Галузо, позиция которого  «прокуратура самостоятельный орган государственной власти»31.

     Наконец, окончательной точкой в этом споре, думается можно считать прошедшие в мае 2008 года парламентские слушания, где парламентарии высказали мнение, что прокуратура РФ является отдельным государственным органом, который не относится ни к одной ветви власти. В частности, были высказаны следующие суждения: «Сегодня Российская прокуратура ни функционально, ни структурно не включена в классическую триаду ветвей власти... В современной России к таким институтам относятся Центральный банк, Счетная палата, Центризбирком, Уполномоченный по правам человека. В этом же ряду в обсуждаемом контексте должна рассматриваться и прокуратура» (С.Г. Кехлеров)32. «Место прокуратуры в системе государственных институтов определяется прежде всего содержанием осуществляемых ею функций, среди которых базовой является надзорная. Надзор прокуратуры ни в коей мере не является избыточным при наличии у государства других контрольно-надзорных институтов» (А.Г. Лысков).

2. Прокурорский надзор, как основное направление деятельности прокуратуры РФ

     Законодатель, называя термином «прокурорский надзор» в целом деятельность органов и учреждений прокуратуры, тем не менее не дает ему законодательного определения и не раскрывает его содержания. Для того чтобы лучше понять сущность прокурорского надзора, необходимо выделить такие его признаки, которые позволяли бы отличать этот специфический вид деятельности от иных форм реализации государством своих контрольных функций.

1.  Прокурорский надзор является специфическим видом государственной деятельности, который осуществляется от имени Российской Федерации специально созданными для этого органами прокуратуры. Это отличает прокурорский надзор от иных контролирующих функций государственных органов, имеющих более узкий, ведомственный характер. Прокурорский надзор характеризуется всеобъемлемостью. Права и обязанности, предоставленные прокурору для осуществления своих полномочий, принадлежат исключительно ему и ни на какой другой орган государственной власти возложены быть не могут.

     Несмотря на имеющееся семантическое сходство терминов «контроль» и «надзор», в правовом отношении прокурорский надзор следует отличать от судебного контроля, а также от контрольных функций федеральных органов исполнительной власти – государственного контроля.

     В научной литературе под судебным контролем понимают особую форму осуществления правосудия в сфере уголовного, гражданского, арбитражного, конституционного и административного судопроизводства.

Судебный контроль отличается от прокурорского надзора по:

• реализующим его субъектам: судебный контроль осуществляется только судом, а прокурорский надзор – органами прокуратуры;
• формам деятельности: судебный контроль осуществляется исключительно в установленных законом особых процессуальных формах, а прокурорский надзор реализуется как в административных, так и в процессуальных формах;
• предмету деятельности: судебный контроль осуществляется с целью рассмотрения и разрешения дел, проверки законности, обоснованности и справедливости вынесенных судебных решений, а также соблюдения конституционных прав, свобод и законных интересов граждан путем осуществления правосудия. Деятельность прокуратуры не связана с отправлением правосудия. Задача органов прокуратуры заключается в выявлении и пресечении нарушений Конституции и федеральных законов с помощью правовых способов и средств прокурорского реагирования;
• правовым последствиям: судебный контроль в отличие от прокурорского надзора завершается принятием особого судебного решения – акта правосудия.

     Следует различать также прокурорский надзор и государственный контроль. Под последним понимают проведение специально уполномоченными органами исполнительной власти проверок выполнения юридическими лицами или частными предпринимателями при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам и т. д.), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативно-правовыми актами.

     Во-первых, прокурорский надзор отличается от государственного контроля тем, что надзорные полномочия прокурора не включают в себя возможность осуществления распорядительной деятельности, выражающейся в возможности отмены нормативно-правового акта, возложении обязанности проведения какого-либо действия, наложении взыскания, определении целесообразности расстановки сил и средств и т. п.

     Во-вторых, контрольные функции государственной власти распределены между министерствами и ведомствами, которые реализуют их исключительно в рамках предоставленных им полномочий. Прокурорский надзор отличается всеобъемлющим характером и осуществляется по отношению как к подконтрольным органам, так и к контролирующим организациям и их должностным лицам.

     В-третьих, государственные контролирующие органы оценивают организацию и деятельность подконтрольных структур не только с точки зрения законности, но и с позиции эффективности и целесообразности. Прокурорский надзор всегда направлен только на проверку соблюдения законности и носит правовой характер. Реализуя свои полномочия, прокурор не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных объектов.

     Разделение прокурорского надзора и контрольных функций федеральных органов исполнительной власти нашло свое отражение и в соответствующих нормативных актах. Например, Закон об ОРД содержит в себе следующие положения:

• контроль за оперативно-розыскной деятельностью осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ в пределах полномочий, определяемых Конституцией, федеральными конституционными законами и федеральными законами (ст. 20);
• прокурорский надзор за исполнением настоящего Закона осуществляют Генеральный прокурор РФ и уполномоченные им прокуроры (ст. 21).

2.  Прокурорский надзор имеет всеобъемлющий характер и распространяется на все сферы общественных отношений, которые урегулированы нормами права. Прокурорский надзор распространяется на деятельность как правоохранительных и контролирующих органов и их должностных лиц, так и подконтрольных структур и их должностных лиц.

     Говоря о всеобъемлющем надзоре прокуратуры за исполнением законов, возникает следующий вопрос: осуществляет ли прокуратура надзор за исполнением законов гражданами? В отличие от Закона СССР от 30.11.1979 «О прокуратуре СССР»33 в ст. 1 Закона о прокуратуре граждане не названы в качестве объектов прокурорского надзора. Поэтому говорить о том, что в отношении граждан прокуратура осуществляет надзор за исполнением ими законов, нельзя.

3.  Прокурорский надзор осуществляется исключительно врамках, установленных нормами права. В связи с этим необходимо отметить, что полномочия прокуроров по осуществлению надзора закреплены не только в Законе о прокуратуре, но и в нормах других федеральных законов, а также приказах, указаниях и распоряжениях Генерального прокурора РФ.

     Например, в приказе Генпрокуратуры от 30.05.1996 № 30 «Об организации надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» прокурорам, осуществляющим надзор по данному направлению, предписывается в обязательном порядке оценивать правомерность принимаемых в отношении граждан решений по жалобам на действия подчиненных организаций; в случаях обнаружения нарушений прав и свобод человека и гражданина, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы, предъявлять и поддерживать в суде иски в интересах пострадавших; обеспечивать профилактическую направленность прокурорского надзора и т. д.

4.  Органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением Конституции и исполнением федеральных конституционных и федеральных законов. На прокуратуру также возлагается обязанность осуществлять надзор за исполнением вступивших в законную силу международных договоров РФ и правил применения на территории России норм международного права в случаях, указанных в законе. Эта обязанность прокуратуры вытекает непосредственно из ст. 15 Конституции34, согласно которой общепризнанные нормы и принципы международного права являются составной частью правовой системы РФ.