Место и роль прокуратуры в системе государственных органов

Оглавление

Введение…………………………………………………….……….……………….3

1. Место прокуратуры в системе государственных   органов….……..………5

2. Прокурорский надзор, как основное направление деятельности прокуратуры РФ...………………….…………………………………………….….............16

Заключение……………………………………..……………………..……….……29

Список использованной литературы………………………….…………………..32

Введение

     Прокуратура Российской Федерации – это уникальный государственный орган, который осуществляет надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов на территории России.

     В современных условиях глубоких социально-экономических перемен деятельность прокуратуры очень важна, так как она призвана обеспечивать верховенство закона, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

     Прокуратура России имеет давнюю историю. Ее появление связано с реформами, проводимыми Петром I. И на протяжении всего существования прокуратуры не утихают споры о роли и месте прокуратуры в системе государственной власти, о ее функциях и задачах, о взаимодействии с другими государственными контролирующими органами.

     В настоящее время отмечаются целенаправленные действия по вытеснению прокуратуры РФ с конституционного правового поля. Противники стабильного позитивного развития России осознают, что система органов прокуратуры – одна из несущих опор нашего государства и от определения ее места и роли в государственном правообеспечивающем механизме будет очень многое зависеть для будущего России.

     Многие ученые придерживаются точки зрения о том, что прокуратура – опора именно правового государства. Однако есть и другие мнения. Некоторые ученые полагают, что необходимо упразднить систему независимого надзора прокуратуры, демонтировав ее основы, или перестроить ее по западным образцам, лишив ее стержневой функции – надзора за исполнением законов.

     Актуальность названных проблем усиливается еще и тем обстоятельством, что Россия вступила в Европейское Сообщество. Поэтому в настоящее время особенно важна надзорная деятельность органов прокуратуры, связанная с проверкой исполнения законов, регулирующих конкретные механизмы осуществления экономической реформы, перехода к рыночным отношениям, охраны прав граждан. Для укрепления законности и правопорядка необходимо обеспечение прокурорского надзора за исполнением законов органами государственного контроля.

     Цель курсовой работы  –  определить место прокуратуры России в системе государственной власти Российской Федерации.

1.Место прокуратуры  в системе государственных органов

     Конституция Российской Федерации 1993 г. провозгласила, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ).

     В системе государственной власти прокуратура Российской Федерации занимает неоднозначное положение. Согласно ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре), российская прокуратура представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих, наряду с другими функциями, прежде всего надзор за соблюдением Конституции РФ и законов, действующих на территории Российской Федерации.

     Компетенция прокуратуры по надзору за соблюдением Конституции РФ и законов распространяется на различные субъекты применения законов, которые относятся ко всем выделенным ветвям единой государственной власти. Кроме того, эта компетенция прокуратуры распространяется также и на органы местного самоуправления, которые согласно Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ).

     Вопрос о месте российской прокуратуры в системе ветвей государственной власти породил серьезные дискуссии среди ученых, практических работников и парламентариев. Эта проблема проистекает из того, что Конституция РФ не содержит законодательного ответа на рассматриваемый вопрос: нормы о прокуратуре (ст. 129 Конституции РФ) помещены в главу «Судебная власть». Спектр мнений по данной проблеме довольно широк и позволяет говорить о потенциальной возможности отнесения органов прокуратуры к любой из ветвей власти - законодательной, исполнительной или судебной.

     Прежде чем анализировать существующие точки зрения по вопросу места прокуратуры в системе органов государственной власти РФ, необходимо кратко осветить историю возникновения и развития российской прокуратуры, исследовать историческую эволюцию ее надзорных полномочий.

     В истории развития отечественной прокуратуры выделяют следующие этапы:

1. Российский (царский) этап - 1722 - 1917 гг.

2. Советский этап - 1922 - 1991 гг.

3. Современный (постсоветский) этап - 1991 г. - по настоящее время1.

     Возникновение прокуратуры в России было обусловлено объективной потребностью эффективного государственного контроля. Ее созданию предшествовали неоднократные попытки правящих монархов, и в частности Петра I, установить в государстве действенный контроль. В этих целях учреждались различные контролирующие органы. Так, в 1711 г. был образован институт фискалата, деятельность которого строилась на основе сочетания гласных и негласных методов. Однако учреждение и деятельность фискальной службы не дали ожидаемого результата и, более того, выявились существенные недостатки. Во-первых, фискалы зависели от органов государственной власти, при которых они состояли и за деятельностью которых были призваны осуществлять надзор; во-вторых, фискалы очень быстро погрязли во взяточничестве и злоупотреблениях. В 1715 г. была предпринята попытка учредить должность генерал-ревизора. Но и она не принесла существенных сдвигов в сфере государственного контроля и оказалась нежизнеспособной2.

     Организационные основы национального прокурорского надзора были заложены Петром I в Указах от 12 и 18 января 1722 г. В них предусматривалось создание прокуратур, во-первых, при Сенате, во-вторых, при коллегиях, в-третьих, при надворных судах (гофгерихтах). Несколько позднее, 11 мая, император распорядился образовать прокуратуру также при Святейшем Правительствующем Синоде.

     Цель, поставленная перед прокуратурой, - проведение в жизнь реформ царя вопреки скрытому, а нередко и открытому сопротивлению местных органов власти. Действия прокуроров уже тогда носили чисто надзорный характер. По замыслу самодержца прокурорский надзор был сформирован как институт контроля за деятельностью государственного аппарата, и в первую очередь за Сенатом.

     Исследователи отмечают, что в России возник институт надзора, сочетающий в себе элементы французской прокуратуры, шведских омбудсменов, шведских и немецких фискалов, а также чисто русские изобретения3. Выполняя свои обязанности, прокуроры должны были указывать чиновникам на допущенные нарушения, предлагать им устранить эти нарушения, приносить протесты и приостанавливать действие незаконных решений, а также отчитываться перед генерал-прокурором.

     После смерти Петра I роль прокуратуры начала неуклонно снижаться. При Екатерине I она была отменена. Однако с восшествием на престол Екатерины II надзорный орган преодолел период упадка и восстановил свое значение.

Александр I продолжил развитие прокуратуры и назначил генерал-прокурора на должность министра юстиции. Таким образом, налицо было совмещение ключевых должностей.

Позже судебная реформа Александра II лишила прокуратуру полномочий по надзору за исполнением законов. Причиной этого явилось усиление административной власти. Были ограничены полномочия прокуратуры судебной областью и возложена на прокурора функция поддержания государственного обвинения в суде, одновременно был усилен надзор за дознанием и следствием. Этот процесс занял значительный период времени, так как судебная реформа проходила медленно и завершилась к началу XX в.

     Однако с начала века начались и революционные преобразования в государстве. Победа Октябрьской революции привела к управлению страной новую власть. Декретом о суде № 1 от 24 ноября 1917 г.4 прокуратура была ликвидирована.

Однако сразу же после окончания Гражданской войны, когда новая советская власть вплотную занялась восстановлением разрушенного хозяйства, вновь возникла острейшая необходимость утверждения единой законности на всей территории страны. 26 мая 1922 г. сессия Всероссийского Центрального исполнительного комитета приняла Положение о прокурорском надзоре5, а 28 мая постановление сессии было подписано председателем ВЦИК М.И. Калининым. Именно в соответствии с этим нормативным актом за прокуратурой закреплялись группы полномочий, которые сохранились за ней до сегодняшнего дня с некоторыми изменениями.

     После образования СССР возникла необходимость создания общесоюзной системы правоохранительных органов. В соответствии со ст. 43 Конституции СССР 1924 г6. при Центральном комитете учреждался Верховный Суд СССР. Статья 46 Конституции учредила пост прокурора Верховного Суда СССР. Позже на прокуратуру были возложены функция участия в гражданском процессе и функция координации органов по борьбе с преступностью.

     В послевоенные годы законодательство о прокурорском надзоре получило активное развитие, особенно после событий, приведших к развенчанию культа личности. Деятельность прокуратуры была ориентирована на укрепление законности в сфере экономики. Усилению единства прокурорского надзора способствовала Конституция СССР 1977 г.7 Прокуратуре была отведена самостоятельная глава, в которой раскрывались основополагающие принципы не только организации, но и деятельности ее органов.

     Расширение предмета и пределов прокурорского надзора нашло свое отражение в Законе «О прокуратуре СССР», принятом 30 ноября 1979 г. Верховным Советом СССР. Закон предусмотрел конкретные формы реагирования на установленные нарушения закона и определил их структуру и содержание. Правозащитная роль прокуратуры получила значительное расширение в восьмидесятые годы с началом провозглашенных реформ.

     В постсоветский период страна переживала сложное время. В новых условиях потребовался пересмотр некоторых принципов деятельности прокуратуры. В 1991 - 1992 гг. вновь стали раздаваться голоса о понижении статуса прокуратуры, лишении ее надзорных полномочий, сведении до уровня органа государственного обвинения по уголовным делам. Однако внесенные изменения в Закон о прокуратуре позволили сохранить сильную прокуратуру в России.

     24 октября 1991 г. Верховный Совет РСФСР одобрил Концепцию судебной реформы8, ставшую основным правовым актом, определившим критерии для подготовки соответствующего законодательства. С учетом этой Концепции был принят действующий Федеральный закон о прокуратуре, вступивший в силу 18 февраля 1992 г. Нормы данного закона легли в основу отрасли современного прокурорского права и в соответствии с его положениями строится и функционирует современная российская прокуратура9.

     Однако Закон о прокуратуре был принят в то время, когда действовала Конституция РСФСР 1977 г. Кроме того, за последующие несколько лет был издан ряд законов, имевших отношение к организации и основам деятельности прокуратуры в нашей стране. Все это привело к тому, что 17 ноября 1995 г. состоялось принятие Закона о прокуратуре в новой редакции10, приведенного в соответствие с Конституцией РФ от 12 декабря 1993 г. и призванного способствовать дальнейшему развитию демократических процессов в нашей стране, повышению эффективности прокурорского надзора за точным и единообразным исполнением законов.

     Начиная с 90-х годов, в юридической литературе идет активная полемика относительно места и роли прокуратуры в системе органов государственной власти. Дело в том, что предложенный законодателем перечень элементов системы государственной власти не охватывает деятельность некоторых государственных органов и даже должностных лиц (например, Президента РФ, прокуратуры РФ, Счетной Палаты РФ и др.). В связи с этим не прекращаются острые дискуссии о системе государственной власти и составляющих ее элементов.

В виду несовершенства конституционно-правового регулирования статуса прокуратуры (ст. 129 Конституции РФ), ряд авторов относят прокуратуру к органам законодательной власти (А.Ф. Козлов11), к органам судебной власти (А.И. Турчинов12), к органам исполнительной власти (Г. Г. Черемных13). Есть и еще одно мнение, суть которого заключается в том, что прокуратура является органом «президентской власти» (Г.Н. Королев14).

     Сторонники отнесения органов прокуратуры к законодательной ветви власти исходят из следующей логики: законодательные органы издают законы, а прокуратура надзирает за тем, чтобы они соблюдались на территории всей страны. Поэтому «прокуратура является одним из механизмов законодательной власти»15, а «прокурорский надзор - особый вид власти, который должен получать полномочия непосредственно от законодателя, им формироваться и быть подотчетным только ему»16.

     Думается, что с такой точкой зрения нельзя согласиться. Прокурорский надзор является способом осуществления государственной власти; тем не менее он не является продолжением законодательной власти, что закреплено и в Конституции РФ, и в Законе о прокуратуре.

     Анализ положений указанных нормативных актов позволяет сделать вывод, что органы прокуратуры составляют единую, самостоятельную, иерархически выстроенную и обособленную систему органов и должностных лиц (прокурорских работников), не зависимых от «внешних» воздействий.                                   Следовательно, говорить об их принадлежности законодательной (а также судебной или исполнительной) власти не оправданно. Современная российская прокуратура не участвует в процессе принятия законов и даже не имеет права законодательной инициативы.

     Как правильно указал Д. Лукоянов, «прокуратура не может быть отнесена к законодательной власти уже потому, что функции этих двух структур в государстве существенно разнятся»17.

     Некоторые другие авторы утверждают, что прокуратуру как орган надзора необходимо включить в судебную систему как орган по возбуждению уголовного преследования и поддержанию государственного обвинения. Такое мнение объясняется тем, что прокуратура в дореволюционной России из органа по надзору за исполнением законов трансформировалась в придаток судов и занималась возбуждением уголовного преследования и поддержанием обвинения18.