В первые годы советской власти отсутствовали  специальные нормативные акты, регламентирующие работу с жалобами и заявлениями граждан. Основные принципы этой деятельности, начиная с приёма граждан до вынесения решений по ним, разработал В.И. Ленин.

     Первым  актом, относящимся к институту  обращений граждан, было Постановление VI Всероссийского Съезда Советов от 8 ноября 1918 года «О точном соблюдении законов». Постановлением устанавливалась обязанность всех должностных лиц и учреждений Советского государства принимать обращения от «любого гражданина Республики, желающего обжаловать их действия, волокиту или чинимые ему в его законных притязаниях затруднения». Декретом Совета народных комиссаров (СНК) РСФСР от 30 декабря 1919 года «Об устранении волокиты» устанавливался определённый порядок подачи и рассмотрения жалоб.

     Обязанность контролировать организацию приёма и рассмотрения жалоб и заявлений Декретом Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета (ВЦИК) от 12 апреля 1919 года была возложена на органы государственного контроля, при которых создавались специальные бюро по рассмотрению жалоб и заявлений.

     Декретом  Всероссийского Центрального Исполнительного  Комитета от 9 апреля 1919 года и Постановлением Народного Комиссариата Рабоче-крестьянской Инспекции от 4 мая 1919 года было организовано Центральное Бюро Жалоб и Заявлений, где должны были приниматься жалобы и заявления «от всех граждан Советской Республики без исключения» (ст. 1 Постановления). Одновременно и на тех же основаниях жалобы и заявления принимались Президиумом Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета (приёмной М.И. Калинина).

     Однако, как отмечалось в специальном  законодательном акте, регламентировавшем порядок работы с жалобами и обращениями  граждан – циркулярном постановлении  ВЦИК от 30 июня 1921 года «О порядке подачи жалоб и заявлений», «в уездах и  губернских городах не только отдельные жалобщики, но и делегаты от волостных и сельских советов встречают препятствия для проезда в центр. Мало того, бывают случаи, когда подавшие в центр жалобу подвергаются арестам и другим репрессиям на местах, что решительно противоречит приёмам управления Советской власти и в частности ст. 10 Положения 4 мая 1919 года».

     Чрезвычайно важную роль в организации работы с жалобами и обращениями граждан  играл М.И. Калинин и его приёмная Председателя ВЦИКа.

     Приёмная  начинала свою работу с очень скромных цифр, в 1919 году в среднем в день поступало 7-8 заявлений. Однако из года в год число обращений на имя М.И. Калинина постоянно росло и составляло: в 1923 году – 27 142, в 1924 году – 44 268, в 1925 году – 48 381, в 1926 году – 62 057, в 1927 году – 72 754, в 1928 году – 124 557. Бывали дни, когда число почтовых обращений к М.И. Калинину достигало 500-530, а число посетителей приёмной в дни приема М.И. Калинина доходило до 450-500 человек.

     Как писала «Крестьянская газета» в 1929 году, «больное место работы приёмной – большой наплыв обращений к тов. Калинину по вопросам, которые могли бы быть разрешены местными органами. Значительное количество посетителей иногда совершенно минуют эти местные органы, а иногда встречают в последних при своих обращениях невнимательность, формализм, пренебрежительное и бездушное отношение. Отсюда – многочисленный поток обращений в центр, часто напрасные поездки в Москву за сотни и тысячи километров в поисках «правды», потеря времени и средств» [18, с. 2].

     В 1933 году было принято Постановление Президиума ЦИК СССР «О рассмотрении жалоб трудящихся и принятии по ним необходимых мер». Однако, поток обращений в «центр» продолжал увеличиваться и в последующие годы.

     Так, в 1940 году количество ходатайств и посетителей  в год достигло уже 144 тысяч человек. Следует учитывать, что кроме М.И. Калинина, который обычно принимал посетителей приёмной дважды в неделю, принимали посетителей в приёмной Председателя ВЦИКа и другие члены ВЦИК РСФСР и ЦИК СССР.

     В 1952 году, когда пост Председателя Президиума Верховного Совета СССР занимал Н.М. Шверник, на личном приёме в Приёмной Президиума Верховного Совета СССР побывало 124 тысячи человек, а по почте была получена 281 тысяча заявлений. Вопросы, которые решались в ходе приёма сотрудниками Приёмной и которые поднимались в письмах-просьбах, касались широкого круга проблем, как правило, не решавшихся должным образом на местном уровне: о помиловании и снятии судимости, о пересчёте или начислении пенсии, о протезировании, об определении группы инвалидности и трудоустройстве, о прописке в том или ином городе (в основном это касалось Москвы и Московской области), о предоставлении жилья, о восстановлении на работе или переводе на другую работу и другие.

     В августе 1958 года ЦК КПСС принял Постановление «О серьёзных недостатках в рассмотрении писем, жалоб и заявлений трудящихся», в котором ставился вопрос о привлечении к этому делу общественности. Перечень конкретных мер, направленных на устранение волокиты, содержался в Постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 25 февраля 1960 года «О мерах по устранению канцелярско-бюрократических извращений при оформлении трудящихся на работу и разрешении бытовых нужд граждан». В сентябре 1967 года ЦК КПСС принял Постановление «Об улучшении работы по рассмотрению писем и организации приёма трудящихся», в котором особо подчёркивалось, что письма граждан являются одной из важных форм укрепления и расширения связи партии с народом, участия населения в управлении государственными делами, средством выражения общественного мнения, источником информации о жизни страны.

     Основным  нормативным актом, регламентирующим порядок обращений граждан в  органы власти, в течение длительного  времени являлся Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года №2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (в ред. Указов Президиума ВС СССР от 4.03.1980 года №1662-X, от 2.02.1988 года №8422-XI).

     Президиум Верховного Совета СССР постановил, что  «все государственные и общественные органы должны обеспечивать гражданам СССР необходимые условия для осуществления провозглашённых и гарантируемых Конституцией СССР и советскими законами прав вносить в письменной и устной форме в государственные органы и общественные организации предложения об улучшении их деятельности, критиковать недостатки в работе, обращаться с заявлениями, обжаловать действия должностных лиц, государственных и общественных органов. Государственные и общественные органы, предприятия, организации, их руководители, другие должностные лица обязаны принимать и в соответствии со своими полномочиями, в установленные настоящим Указом и другим законодательством Союза ССР и союзных республик порядке и сроки рассматривать предложения, заявления и жалобы граждан, давать на них ответы и принимать необходимые меры».

     При этом Указ Президиума Верховного Совета СССР устанавливал, что «письменное  обращение гражданина должно быть им подписано с указанием фамилии, имени, отчества и содержать помимо изложенного существа предложения, заявления либо жалобы также данные о месте его жительства, работы или учёбы. Обращение, не содержащее этих сведений, признаётся анонимным и рассмотрению не подлежит» [17, с. 1].

     Указ  Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года содержал прямой запрет «направлять жалобы граждан для разрешения тем органам или должностным лицам, действия которых обжалуются».

     На  практике этот запрет во многих случаях  игнорировался. Формально данная норма  соблюдалась, однако, в том случае, если гражданин жаловался, например, на коллегиальный орган, обращение направляли «для разрешения» его руководителю, а если, наоборот, гражданин обжаловал действия того или иного начальника, жалоба направлялась в тот орган, руководителем которого он как раз и являлся.

     Президиум Верховного Совета СССР предусмотрел ответственность как должностных лиц за нарушение установленного порядка рассмотрения предложений, заявлений и жалоб, бюрократическое отношение к ним, волокиту, а также преследование граждан в связи с подачей предложений, заявлений, жалоб либо за содержащуюся в них критику, так и за «подачу гражданином заявления или жалобы в клеветнических целях» [17, с. 3].

     Нарушение должностными лицами установленного порядка  рассмотрения предложений, заявлений  и жалоб, причинившее существенный вред государственным или общественным интересам или правам и охраняемым законом интересам граждан, влекли уголовную ответственность по соответствующим статьям уголовных кодексов союзных республик о должностных преступлениях.

     Контроль  за соблюдением Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года должны были осуществлять Генеральный прокурор СССР и подчинённые ему прокуроры, а также органы народного контроля.

     Важно отметить, что Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года предусматривалась  обязанность государственных и общественных органов, предприятий, учреждений, организаций, их руководителей и других должностных лиц «систематически анализировать и обобщать предложения, заявления, жалобы, содержащиеся в них критические замечания с целью своевременного выявления и устранения причин, порождающих нарушения прав и охраняемых законом интересов граждан, изучения общественного мнения, совершенствования работы государственных и общественных органов, предприятий, учреждений и организаций» [5, с. 54-57].

     Данная норма получила закрепление и развитие в различных документах, в том числе в Положении об Аппарате Президиума Верховного Совета РСФСР (было утверждено Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 6 августа 1984 года). К основным функциям Аппарата Президиума Верховного Совета РСФСР и его подразделений были, в частности, отнесены рассмотрение предложений, заявлений и жалоб граждан, поступающих в Верховный Совет РСФСР, его Президиум и постоянные комиссии, их изучение и обобщение, а также учёт и обобщение предложений и замечаний, высказанных при обсуждении законопроектов и других вопросов на сессиях Верховного Совета РСФСР, а также поступающих по проектам законов и другим вопросам, вынесенным на народное обсуждение, либо проектам законов, опубликованным для обсуждения общественностью.

     Право граждан на обращения впервые  было включено в Конституцию СССР в 1977 году. В статье 49 было записано, что граждане имеют право «вносить в государственные органы и общественные организации предложения об улучшении их деятельности, критиковать недостатки в работе».

     Конституция Российской Федерации 1978 года включала статью 51, которая гласила, что «граждане  Российской Федерации имеют право  направлять личные и коллективные обращения  в государственные органы и должностным  лицам, которые в пределах своей компетенции обязаны рассмотреть эти обращения, принять по ним решения и дать мотивированный ответ в установленный законом срок».

     Следует отметить, что ст. 49 Конституции СССР 1977 года и статья 51 Конституции Российской Федерации 1978 года ограничивали предмет обращений граждан, сводя их к предложениям в адрес государственных органов и общественных организаций по улучшению их деятельности, в то время как Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года №2534-VII было предусмотрено право граждан на рассмотрение государственными органами не только их предложений, но и жалоб.

     После вступления в силу Конституции СССР 1977 года не был принят закон о  порядке рассмотрения обращений, жалоб  и заявлений граждан. Лишь спустя более 20 лет, в декабре 1989 года, Генеральный прокурор СССР А.Я. Сухарев внёс в Верховный Совет СССР проект закона о порядке рассмотрения жалоб граждан в органах государственного управления, на предприятиях, в учреждениях и организациях. Законопроект был направлен на проработку в комитеты и комиссии Верховного Совета СССР, но поддержки так и не получил.

     В 1990 году Комитетом Верховного Совета СССР по вопросам гласности, прав и  обращений граждан был подготовлен  и опубликован для обсуждения на страницах журнала «Народный депутат» проект Закона СССР об обращениях граждан, но данный законопроект также не был принят [6, с. 12].

     Таким образом, можно сделать вывод  о том, что в силу господства сначала авторитарного режима в Царской Руси, а затем тоталитарного режима СССР в стране работа с обращениями граждан носила скорее формальный характер. Реально мнение либо недовольство конкретного гражданина практически не учитывалось. Во многом по причине полного отсутствия демократических механизмов, предполагающих сбор, анализ и учет всех поступающих от граждан предложений и заявлений, советская система себя изжила. С момента обретения Республикой Беларусь государственного суверенитета организация работы с обращениями граждан встала на новые рельсы, учитывающие международный опыт и демократические тенденции в мире.

ГЛАВА 2

РАБОТА  С ОБРАЩЕНИЯМИ  ГРАЖДАН В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ

2.1 НОРМАТИВНО-ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ БАЗА, РЕГУЛИРУЮЩАЯ РАБОТУ С ОБРАЩЕНИЯМИ ГРАЖДАН

      В нашем государстве принят ряд  нормативных актов, цель которых  создать большие гарантии гражданам для обращения их в государственные органы. Право граждан на обращение – одно из наиболее важных конституционных прав граждан.