Конфликтные аспекты федерализма в государственном строительстве

     Таким образом, в пределах федерации действуют  федеральные законы, а также соответствующие им законы субъектов федерации. Действие последних, как правило, распространяется лишь на территорию соответствующего субъекта. Кроме того, федеральные законодательные органы могут принимать законы специально для определенных членов федерации и устанавливать им особый правовой статус.

     Субъект федерации обладает правом иметь  собственную судебную систему. Высшая судебная инстанция федерации, как  правило, не рассматривает жалобы на решения судов субъектов федерации  или рассматривает, но в крайне ограниченных и специально установленных случаях.

     В федерации используется двухканальная  система налогов: федеральные и  налоги субъекта федерации. Как правило, собранные налоги поступают в  общефедеральную казну и затем  уже часть их (посредством бюджета) передается для использования субъектам федерации. Финансовая зависимость является одним из важных дополнений к тому конституционному механизму, с помощью которого центральная власть подчиняет и контролирует субъекты федераций.

     Главным вопросом любой федерации является разграничение компетенции между союзом и субъектами федерации. От решения этого вопроса зависит юридическое положение государственных образований и характер тех отношений, которые складываются между федерацией и ее членами. Как правило, эти отношения в основном определяются конституцией федерации или федеративными договорами. Поэтому в федерации реализуется либо конституционный, либо договорно-конституционный принцип. В связи с этим, видимо, предлагается выделять федерации договорные и конституционные. Известны и две иные основные формы федерации: на основе союза и на основе автономии субъектов федерации, причем в обоих случаях важно различать их историческое происхождение, юридический статус и фактическое положение.

     США, Швейцария, Танзания, ОАЭ возникли как федеративные государства на основе союза. Другие федерации являются ими на основе автономии их субъектов. К таковым относятся Бельгия, Венесуэла, Нигерия, Индия, Австрия, Пакистан и другие государства.

     В отечественной литературе по-прежнему делят федерации на: национально-государственные и административно-территориальные. В основе национально-государственной должны лежать национальные факторы и поэтому они имеют место в многонациональном государстве. Для такой федерации характерными являются республики, входящие в федерацию, автономные формы государственности и т. д., могут иметь место и культурные автономии. В основу второй, административно-территориальной федерации, как правило, положены экономические, географические, транспортные и иные территориальные факторы. Большую роль играют исторические традиции, языковые, иные культурные факторы.

     Однако  существующие ныне федерации (кроме  Бельгии с 1993г.) построены не на национально-территориальной  основе. В большинстве государств мира федерация рассматривается не как форма решения национального вопроса, а как форма децентрализации управления. Поэтому нигде число субъектов федерации не соответствует числу национальных групп (этого нет и в Бельгии, как не было и в прежнем Советском Союзе).

     Существующие  в настоящее время федерации (за частным исключением упомянутой Бельгии, в которой созданы три национально-территориальные единицы и один особый район, ОАЭ и России) основаны на политической автономии в той или иной степени их субъектов, хотя в конституционных документах положения об этом встречаются редко. 

3. Понятие «государственное строительство»

     Государство как форма первична относительно своего содержания - государственного строительства, и выступает как  его цель, которая вносит в государственное  строительство определенность, превращая его из возможности на действительность. В свою очередь, государственное строительство формирует условия этого превращения, выступая как необходим конститутивный процесс, который осознает свою ответственность и направляет все усилия на осуществление цели. Испокон веков государство выступало как цель государственного строительства, и задания, которые должно было решать государственное строительство, возникали из определенности этой цели.

     Понятие, предмет и источники науки государственного строительства и местного самоуправления Государственное строительство и местное самоуправление – это наука, которая представляет собой систему обобщенных знаний об организации работы органов публичной власти. Ее предметом являются общественные отношения, которые складываются в процессе организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

     Государственное строительство – обобщенное наименование сферы государственной деятельности, к которой относятся вопросы устройства государства, отношений центра и мест, формирование системы государственных органов, организация их работы, обеспечение политических и многих личных прав граждан. Наряду с государственным строительством выделяют также хозяйственное и социально-культурное строительство как сферы государственной деятельности¹⁷.  
 

     Конфликтные аспекты федерализма  в государственном  строительстве 

     В Западной Европе и США методы и подходы к разрешению общественных конфликтов посредством различных политических технологий имеют давние традиции. Термин «конфликт», в настоящее время, является едва ли ни самым распространенным международным термином. Понятие «конфликт» широко используется как в публицистической, так и в научной литературе, что лишний раз свидетельствует об универсальности этого социального явления.

     Если  мы попытаемся обратиться к самому понятию «конфликт», то увидим, что в «Толковом словаре живого великорусского языка» Владимира Даля (1903-1909гг. издания) оно уже присутствует и разъясняется как «столкновение, спор». Говоря об интересующем нас значении данного понятия, отметим, что все конфликты в рамках федеративных отношений носят многогранный характер, но они всегда зарождаются, протекают и заканчиваются в рамках жизнедеятельности социума, кроме того, они всегда затрагивают интересы больших групп людей.

     Новейший  период российской государственности связан с поиском ответов на многие вопросы политического, экономического, социально-психологического, этнического характера. Многие из этих проблем имеют фундаментальный смысл. Такие как например, классификация федеральных систем: союзы, конституционно-децентрализованные союзы, федерации, конфедерации, федеративные союзы, ассоциированные государства, кондоминиумы, лиги и различные формы совместного управления и т.д. Другие - обладают большим запасом новизны: содержание понятия «субъект федерации», соотношение демократии и федерализма, оптимизация параметров федеративности: автономия, участие в делах, кооперация и т.д.

     Время идет, конфликты возникают и решаются, и на современном этапе остаются нерешенными многие проблемы российского федерализма:

1. Разные принципы образования субъектов Российской Федерации – национально-территориальный и территориальный лежат в основе асимметрии РФ согласно ст.5 Конституции РФ, а также ч.5 ст.66, согласно которой «Статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом». Объективная основа такой асимметричности во многом предопределена историческими особенностями полиэтнического состава населения нашей страны. В том числе сущностное содержание современного российского федерализма осложнено тем, что примерно третья часть его субъектов создана по национально-территориальному принципу, в отличие от других двух третьих, созданных, по классическому (территориальному) принципу. Необходимо учитывать то преувеличение роли национального момента в строительстве федерации, который нам показал советский опыт, это может не сплотить, а, напротив, разделить население, подорвать государственность, как таковую, создать основную среду для этнополитических конфликтов.
2. Территориальная неравномерность, различия в темпах и качестве развития федерального и регионального законодательства, создает конфликтогенный потенциал в едином правовом поле государства.  В то же время асимметричность Российского федерализма не является показателем его неполноценности или ущербности. Напротив, асимметричная природа российского федерализма оттеняет и подчеркивает его особенность – гибкость, эластичность, обеспечивающую, с одной стороны, сохранение единства системы государственной власти, а с другой – учет специфики субъектов РФ.
3. Существование различных видов субъектов федерации: республика (государство) в составе РФ, край, область, город федерального значения, автономный округ, автономная область (ст.5 Конституции РФ), и несмотря на закрепленное Конституцией равноправие всех субъектов РФ (ч.4 ст.5), следует отметить, что их правовой статус все же не во всем одинаков. Различие выражается, например, в том, что республики объявлены государствами в составе РФ, в то время как другие субъекты – государственными образованиями.
4. Равные в правах субъекты федерации далеко не равны в экономическом отношении, а значит, – остается актуальной проблема обеспечения равных социальных стандартов и уровня жизни населения в различных регионах.
5. Несовершенство действующей модели бюджетного федерализма.

Переход российского государства к современному типу федеративного устройства с  ориентацией на реализацию принципов  бюджетного федерализма изменил  модель и содержание государственного управления региональным хозяйством и обеспечил переход к экономическим методам регулирования регионального развития. В настоящее время в административно-территориальном устройстве Российской Федерации наблюдается тенденция к укрупнению субъектов Федерации. Одной из основных целей укрупнения является обеспечение финансовой самостоятельности регионов, построение более эффективной системы использования бюджетных средств. Но проблема финансового обеспечения реализации полномочий разных уровней власти, одна из самых сложных. Существует проблема диспропорций в соотношении доходов к расходам при первичном распределении бюджетных ресурсов по вертикали бюджетной системы. По существу, это проблема разбалансировки бюджетной системы по вертикали, и она обостряется год от года. В то же время возрастание неравномерности бюджетной обеспеченности регионов, несмотря на использование рычагов бюджетного выравнивания (а это, по сути, разбалансировка бюджетной системы по горизонтали). Заметна пассивная позиция государства в отношении экономического развития регионов, которая видна по уровню доходов населения и экономического развития регионов. И не мало других противоречий возникает в действующей модели бюджетного федерализма.

Направление развития действующей модели бюджетного федерализма в России видится в единой увязке цели бюджетного федерализма – как компромисса интересов Федерации и ее субъектов, основанного на обеспечении условий саморазвития; собственности как основы самообеспеченности регионального развития; налоговой политики как инструмента государственного управления собственностью.

6. Незавершенность и противоречивость процессов разграничения полномочий по предметам совместного ведения. С принятием Конституции образца декабря 1993г. процесс институционального формирования государственного устройства Российской Федерации не завершился. Возможно, поэтому конституцией была предусмотрена необходимость подготовки общих законов, регламентирующих формирование и деятельность различных властных институтов для построения федерации и федеративных отношений. С начала 90-х гг. Россия вошла в длительный переходный период, в рамках которого ведется поиск оптимальных форм взаимодействия национальных аспектов государственного устройства с экономическими и территориальными. А 16 апреля 2009 года господин Медведев поручил председателю Конституционного суда (КС) Валерию Зорькину довести до конца работу по приведению региональных законодательств в соответствие с Конституцией. «Это абсолютно недопустимо, если конституционные суды республик вольно или невольно входят в противоречия с Конституцией, – сказал президент. – Нужно спокойно, без избыточной экзальтации доводить ту работу, которая шла уже восемь или девять лет, до логического завершении». В июне того же года КС направил письма 11 субъектам федерации, указав на необходимость привести региональное законодательство в соответствие с Конституцией. Татарии, в частности, предписывалось исключить из конституции республики понятия «суверенитет» и «гражданство»¹⁸.
7. Перспективы института Полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах и др. Преобразование института полномочных представителей президента и создание семи федеральных округов было одной из первых политических инициатив нового президента Владимира Путина в 2000 году. Предполагалось, что полпреды станут эффективным инструментом реализации новой региональной политики федерального центра. В субботу, подводя итоги 10-летней работы института, президент Медведев заявил полпредам: «Вами и вашими предшественниками в соответствующих должностях проведена довольно значительная работа по реализации полномочий президента». Президент напомнил, что деятельность полпредов была в основном сконцентрирована на том, чтобы «весьма тогда своеобразное нормативное поле привести в порядок, призвать к ответственности отдельные субъекты федерации, которые в ряде случаев вышли за рамки Конституции». Дмитрий Медведев считает, что «эта деятельность увенчалась полным успехом», поскольку «за достаточно короткий срок» было восстановлено «единство нормативного применения на территории нашего государства» и «полноценное действие федерального законодательства во всех территориях». Президент убежден, что благодаря этому удалось восстановить «полноценную управляемость в стране, выйти на нормальную административную дисциплину, которая, к сожалению, была в значительной мере разрушена в предыдущий период»¹⁹. На самом деле многое в федеративной политике Кремля делалось без участия полпредов.
8. Одним из сложных вопросов федерации является вопрос о праве наций на самоопределение и выход из состава федерации (право сецессии). Сецессия – это односторонний выход субъекта федерации из ее состава. В абсолютном большинстве современных федераций это право конституционно не закреплено (исключение составляет Эфиопия). Однако в Конституции СССР 1977г. такое право у союзных республик было, что и явилось формальным основанием для их выхода в 1990-1991гг. В современных конституциях право сецессии не закреплено, поскольку оно может нарушить гарантии целостности суверенного федеративного государства, привести к внутригосударственному конфликту (иногда вооруженному). Однако субъекты РФ обладают государственной властью. Хотя носитель государственного суверенитета и есть государственная власть. Думается, что противоречия здесь нет, если учесть, что две суверенные или, другими словами, две равные по своим полномочиям государственные власти на одной территории существовать не могут. Тезис о «двух суверенных властях» не может быть признан верным в принципе, ибо он неизбежно ведет к острым коллизиям, к неуправляемости обществом и даже к вооруженному противоборству, как отмечалось выше.