Государственное регулирование отношений собственности

3. Приватизация 1993-2003 гг. проводилась на основании  решений органов государственной  власти и положений действовавших в тот период нормативных правовых актов.

     Оценивая  целесообразность принятия решения  о начале массовой приватизации, необходимо учитывать тот факт, что спонтанная приватизация тысяч предприятий  в России началась еще на рубеже 1980-1990-х годов и проводилась зачастую силовыми и криминальными методами.

     4. В федеральных органах законодательной  и исполнительной власти отсутствовал  реальный консенсус в отношении выбора приватизационной модели, а также методов и процедур ее реализации, поэтому законодательство на всем протяжении 90-х годов объективно носило внутренне противоречивый,  непоследовательный характер, а приватизационная практика не соответствовала декларируемой идеологии (формирование эффективного собственника, повышение эффективности деятельности предприятий и создание социально ориентированной рыночной экономики, привлечение иностранных инвестиций и т.п.).

     До  последнего времени законодательная  база постоянно отставала от реальных процессов приватизации, не обеспечивала возможностей для контроля приватизационных сделок, не позволяла эффективно противодействовать новым формам экономической преступности. Недостатки законодательства создавали препятствия для достижения стратегических целей приватизации и косвенно повлияли на формирование в обществе представлений о несправедливости и нелегитимности ее результатов.

     Тем не менее недостаточность и неполнота  законодательной базы не являются основанием для отмены либо пересмотра итогов приватизации 1993-2003 годов.

     С правовой точки зрения здесь работает общее правило презумпции законности нормативного акта: если нормативный акт являлся действующим, не был оспорен и не утратил силу ввиду установленного судом несоответствия Конституции Российской Федерации, то принятые в соответствии с ним решения также являются законными.

     5. Согласно общепризнанным международно-правовым принципам ответственность за имевшие место негативные последствия приватизации полностью лежит на публичной власти.

     Такая позиция неоднократно излагалась в  решениях Конституционного суда Российской Федерации, в частности, в Постановлении  Конституционного суда Российской Федерации от 3 ноября1998 г. № 25-П: «Установление права на приватизацию осуществляется публичной властью. В то же время, закрепляя в законе это право, государство обязано обеспечить возможность его реализации гражданами, гарантируя при передаче определенного имущества в собственность субъектов частного права соблюдение принципов и норм, предусмотренных Конституцией Российской Федерации».

     6. Вывод о легитимности приватизации  в целом не означает объявления  «заочной амнистии» лицам, совершившим нарушения в этой сфере.

     Необходимо  продолжить тщательное изучение практики применения органами государственной  власти приватизационного законодательства и законности осуществления конкретных сделок в период 1993-2003 гг. На основании  выявленных и доказанных фактов необходимо в судебном порядке обеспечить восстановление нарушенных прав законного собственника – государства.

     В зависимости от тяжести последствий  совершенных противоправных действий и сроков их давности формы восстановления нарушенных прав законного собственника могут быть различными. Речь может идти как о безусловном возвращении государству незаконно приватизированного имущества, так и о разного рода компенсационных возмещениях (например, за недооцененную собственность, за невыполненные инвестиционные условия сделок и пр.)

     Возврат незаконно приватизированного имущества  государству не является национализацией, поскольку, исходя из статьи 301 Гражданского кодекса Российской Федерации, каждый законный собственник вправе истребовать  свое имущество из чужого незаконного владения.

     7. Одной из причин массового  нарушения законности в процессе  приватизации является отсутствие эффективной системы внешнего государственного контроля.

     Счетная палата была создана только в 1995 году, когда этап массовой приватизации был завершен. Нормы закона о привлечении органа государственного контроля к предприватизационной оценке активов не выполнялись.

     Несмотря  на серьезный прогресс в законодательном  наведении порядка в сфере  приватизации в 2001-2003 годах, государственный контроль приватизации по-прежнему носит внутренний характер, поскольку и контролеры, и контролируемые входят в единую систему исполнительной власти.

     Такое положение дел не соответствует международным стандартам. Поскольку речь идет о продаже государственного имущества, общество и государство нуждаются в независимом подтверждении того, что процесс приватизации был осуществлен законно и должным образом. Поэтому согласно Руководству ИНТОСАИ по стандартам аудита приватизации (1998 г.) приватизация государственных активов на всех этапах должна быть открыта для независимого, то есть внешнего государственного финансового контроля.

     8. На практике приватизация государственной  собственности сопровождалась многочисленными нарушениями как со стороны федеральных органов государственной власти, их уполномоченных представителей, так и руководителей приватизируемых предприятий, что приводило, в частности, к незаконному отчуждению объектов государственной собственности, в том числе имеющих стратегическое значение, в пользу российских и иностранных лиц по заниженным ценам.

     Выявленные  проверками Счетной палаты и подтвержденные факты дают правовые основания для признания в судебном порядке с учетом срока исковой давности недействительными отдельных сделок купли-продажи государственных предприятий, имущественных комплексов, государственных пакетов акций, приватизация которых проведена с нарушением закона.

     С правовой точки зрения в ряде случаев  речь может идти о процессе восстановления нарушенных прав собственника (государства), что предполагает осуществление определенных юридических и административных действий.

     9. Характерной особенностью приватизации  явилось занижение стоимости  активов приватизируемых предприятий,  что приводило к неправильному  установлению цены приватизационной сделки и недополучению федеральным бюджетом средств за проданное имущество. В ходе приватизации применялась методика оценки, которая не позволяла реально оценить стоимость отчуждаемых государственных активов. В некоторых случаях оценка фактически вообще не проводилась.

     В стоимость имущества приватизируемых  предприятий не включались нематериальные активы (научные разработки, проекты, патенты и т.д.), распоряжение принадлежащей  государству интеллектуальной собственностью осуществлялось акционерными обществами, созданными на базе государственных предприятий, безвозмездно и бесконтрольно, чем государству был нанесен значительный ущерб.

     Очевидна  необходимость разработки механизмов возможных компенсационных возмещений за недополучение бюджетом средств  от продажи государственных активов вследствие недооценки либо намеренного занижения стоимости приватизированных предприятий, а также за невыполнение новыми собственниками существенных условий приватизационных сделок.

     Единичные случаи участия Счетной палаты в предприватизационном контроле позволили улучшить качество оценки стоимости активов приватизируемых предприятий. Так, например, проведение проверки предпродажной подготовки реализации на коммерческом конкурсе с инвестиционными условиями находящихся в федеральной собственности 328036 тыс. акций ОАО «Оренбургская нефтяная акционерная компания» позволило дополнительно получить в доходы федерального бюджета 654,25 млн долл. США.

     10. Отсутствие долгосрочной приватизационной  политики государства привело  к тому, что акции стратегически важных предприятий оказались скуплены иностранными фирмами (например, акции ОАО «Пермские моторы» в объеме 13,24 %, акции ОАО «АНТК им. А.Н.Туполева» в объеме 26,7 % и т.д.).

     Надежды на инвестиционную активность иностранных  инвесторов не оправдались, более того, было отмечено падение уровня производства и социальной защиты работников на предприятиях, где иностранные инвесторы имели контрольные пакеты акций. 

     11. Неурегулированным остался вопрос  о приватизации государственного  имущества, находящегося за пределами Российской Федерации. Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» не включает в сферу своего регулирования отношения по отчуждению государственного и муниципального имущества, находящегося за пределами территории Российской Федерации. Другие нормативные правовые акты до настоящего времени не приняты.

     12. Формальное разгосударствление  и передача контроля над собственностью  в частные руки не привели  к достижению целей, которые  были определены в Государственной программе приватизации – формированию «эффективного собственника» и созданию социально ориентированной рыночной экономики.

     Критически  важная проблема корпоративного управления приватизированными предприятиями  не была учтена в процессе приватизации. Собственник зачастую не имел надлежащих навыков организации и управления крупным производством в условиях рыночной экономики, необходимого уровня культуры ведения нового бизнеса. Это не способствовало повышению эффективности производства и не оказывало положительного влияния на структурную перестройку экономики.

     Государство также не смогло стать эффективным  собственником. Несмотря на крупные  пакеты акций нефтегазовых и иных энергетических компаний, принадлежащих  государству, эти акционерные общества являлись самыми крупными неплательщиками налогов в бюджеты, при этом имели большое количество льгот и преференций, выданных Правительством Российской Федерации.

     Правительство Российской Федерации не сформировало эффективную систему управления пакетами акций, находящимися в федеральной собственности, а отсутствие контроля и мониторинга за работой акционерных обществ со смешанной собственностью (с участием государственного и частного капитала) привело к размыванию государственных пакетов акций и понижению их стоимости. Институт государственных представителей в органах управления акционерных обществ с государственными пакетами акций оценивается как неэффективный.

     13. Социальная эффективность приватизации  оказалась крайне низкой. Принципы  равенства граждан при осуществлении массовой приватизации и учет интересов и прав всех слоев населения не были соблюдены.

     Предоставление  трудовым коллективам льгот при  приватизации государственных предприятий, в особенности высокодоходных, связанных  с эксплуатацией национальных богатств России (нефтегазовая отрасль, нефтехимия, горнорудная, цветная металлургия, лесная, целлюлозно-бумажная промышленность), привело к необоснованному обогащению руководства и менеджмента таких предприятий, и резкому падению уровня жизни остальных слоев населения, не связанных с данными производствами (социальная сфера, образование, наука, культура, здравоохранение).

     Способ  проведения приватизации разрушал и  без того непрочный социальный капитал, расширял возможности для коррупции  и ренто-ориентированного поведения, не позволял создать в полном объеме экономические основы новой системы социальной защиты населения и поддержания социальной стабильности в обществе. По уровню и качеству жизни граждан Россия по-прежнему значительно отстает от экономически развитых стран.

     14. В рамках действующего законодательства (с минимальными новациями) могут  быть разработаны и осуществлены  механизмы перераспределения собственности,  которые позволят продемонстрировать  усилия государства по восстановлению  социальной справедливости и дополнительно гарантировать права собственников.

     В частности, необходимо обеспечить реализацию принципа подконтрольности приватизационных сделок на всех этапах (от предприватизационной подготовки активов до контроля исполнения новым собственником взятых на себя обязательств).

     Это положение соответствует международным  стандартам и опыту большинства  развитых зарубежных стран. Так, согласно Руководству ИНТОСАИ по наилучшим  стандартам аудита приватизации (1998 г.), рекомендациям международных организаций, а также сложившейся мировой практике, анализ приватизационных сделок безусловно входит в полномочия высших органов финансового контроля, поскольку продаваемые активы являются общественным достоянием, а общественность нуждается в независимых гарантиях того, что процесс приватизации произведен должным образом и что налогоплательщик в итоге получил правильную цену.