Государственная собственность в России

Право государственной собственности целесообразно рассматривать в объективном и субъективном смыслах. Право собственности в целом на природные ресурсы в объективном смысле, то есть как правовой институт, представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих сферу имущественных отношений по использованию природных ресурсов.10

В объективном смысле право государственной собственности представляет собой определенную совокупность правовых норм, регулирующих имущественные отношения принадлежности материальных благ государству и обеспечивающих его возможность по своему усмотрению владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом.11

Право государственной собственности в объективном смысле как совокупность определенных правовых норм, установленных государством, и право государственной собственности в субъективном смысле как правомочия государства неразрывно связаны между собой. Эта связь прежде всего состоит в том, что государство одновременно и выступает как законодатель, творец объективного права собственности, и осуществляет свои правомочия (субъективное право государственной собственности) распоряжения, владения, управления и пользования имуществом.

При этом такой институт является комплексным, включающим нормы нескольких отраслей права, в том числе гражданского, земельного, трудового, административного и др.

В субъективном смысле под правом государственной собственности рассматривается право собственности государства, выступающего в качестве субъекта права.12 Под этим понимается обеспеченная законом (т.е. признанная и охраняемая государством) возможность для данного субъекта поступать определенным образом и требовать определенного поведения от другого лица или лиц. Субъективное право собственности является элементом правоотношения собственности.

Всеобъемлющий характер права государственной собственности выражается в том, что государству как собственнику никто не устанавливает пределы осуществления полномочий. Государство выступает одновременно и как политический суверен, и как собственник. Оно само, исходя из воли и интересов всего народа, своей властью определяет, каким содержанием будут наполнены его правомочия и в каком порядке, в каких правовых формах они будут осуществляться. 
Помимо этого, всеобъемлющий характер права государственной собственности проявляется в том, что в собственности государства может находиться любое имущество, в то время как другие субъекты права не могут быть собственниками некоторых видов имущества. И наконец, государственная собственность пользуется повышенной, преимущественной охраной. 
Глава 3

Государственная собственность в России

Объектами государственной собственности России являются также: бюджет РФ, здания, в которых расположены федеральные органы власти; предприятия ведущих отраслей, имеющие общероссийское значение; ведущие научно-исследовательские организации; высшие учебные заведения общероссийского назначения; памятники истории и культуры, представляющие общегосударственную ценность. В собственности субъектов РФ находятся аналогичные объекты, закрепленные за ними законодательно и имеющие значение в масштабе субъекта РФ.

Понятие «государственная собственность» неотделимо от понятия «государственный сектор экономики». Однако необходимо иметь в виду, что государственная собственность и государственный сектор экономики представляет собой близкие, но не тождественные понятия. Государственная собственность более широкое понятие. Именно она составляет основу государственного сектора экономики и представляет собой систему отношений по поводу присвоения материальных и духовных благ государством в целях реализации общегосударственных общенациональных) интересов.

Под государственным же сектором экономики чаще всего понимают ту часть экономики, где государство реально управляет своей собственностью.

В отличие от государственной собственности, госсектор не включает бюджет, землю, природные ресурсы. Он включает в основном предприятия, основанные на госсобственности, а также хозяйственные общества, где отношения между участниками регулируются обязательственными правами. Помимо отношений собственности, возникающих по поводу владения, пользования и распоряжения государственными унитарными предприятиями, в госсекторе появляются отношения по поводу участия государства в управлении  акционерным капиталом, которые регулируются нормами обязательственного права, а не правами собственности. Кроме того, существуют объекты госсобственности, не относящиеся прямо к госсектору. Государственный сектор экономики включает также целый ряд некоммерческих предприятий социальной сферы и производство общественных благ.13

Государственный сектор экономики Российской Федерации включает:

- государственные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного  ведения, и унитарные предприятия  на праве оперативного управления (казенные предприятия);

- государственные учреждения;

- государственную казну Российской  Федерации;

- коммерческие предприятия, часть  имущественных прав которых в  виде акций принадлежит Российской  Федерации.

Особым предметом государственной собственности являются земля, недра, леса и другие природные ресурсы. Результаты их использования наступают с момента создания предприятий и организаций. При рассмотрении функционирования государственного сектора экономики эта часть государственной собственности, как правило, не рассматривается.

Государственные предприятия могут быть только унитарными, т.е. юридическими лицами, не наделенными правом собственности на закрепленное за ними имущество. Имущество такого предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия. Унитарные предприятия создаются только на базе государственной и муниципальной собственности, и в определенной степени не является противоположностью акционерным обществам, которые образуются в частном секторе экономики.

Экономическая реформа в России (структурная, ценовая, финансовая) проводится в каждой сфере как бы в разных временных потоках, с разной скоростью и интенсивностью. Приватизация государственного и муниципального имущества, являющаяся сердцевиной экономической реформы, проходила быстро, последовательно и стала самым ощутимым проявлением изменений в экономике. Приватизация представляет особую систему экономических отношений, возникающих в связи с изменением формы собственности на средства производства: с «государственной» на «частную». Она включает взаимосвязь приоритетов, отражающую сочетание интересов органов государственной власти, трудовых коллективов предприятий, населения в целом в процессе глубинных изменений. Диалектика приватизации и разгосударствления заключается в том, что приватизация является разгосударствлением собственности.

С окончанием массовой приватизации, когда по официальным данным, из государственной собственности в частную было передано 58,9% предприятий, снизились масштабы и эффективность производства. Сейчас правительство, другие органы управления пытаются повысить роль государства в регулировании экономики.14

Не стремясь увеличить число объектов госсобственности, органы управления считают необходимым достичь в государственном секторе следующих целей:

- увеличить доходы федерального  бюджета за счет лучшего управления  госсобственностью;

- оптимизировать структуру госсобственности  для достижения экономического  роста как на макро-, так и на микроуровне;

- совершенствовать управление  на объектах госсобственности;

- использовать госактивы в качестве  инструмента привлечения инвестиций  в реальный сектор экономики.

Указанные цели могут быть достигнуты при решении таких задач, как:

- полная инвентаризация объектов  госсобственности, разработка и  реализация системы учета этих  объектов и оформление прав  на них;

- повышение эффективности управления  госимуществом, детальная правовая  регламентация процессов управления;

- классификация объектов госсобственности  по признакам, определяющим специфику  управления;

- оптимизация числа объектов  управления и переход к пообъектному  управлению;

- определение целей государственного  управления по каждому объекту  или группе объектов;

- обеспечение прав государства  как участника (акционера) коммерческих  и некоммерческих организаций;

- обеспечение контроля над использованием  и сохранностью государственного  имущества, а также контроля над  деятельностью лиц, привлекаемых  в качестве управляющих;

- обеспечение поступления дополнительных  доходов в федеральный бюджет.

При этом необходимо: определить цели управления, выбрать способы их достижения, построить системы управления, обеспечить эффективность и профессионализм управления.

В самом общем виде государственная собственность – это все то, чем государство, т.е. государственное имущество, унитарные    государственные предприятия, акции, принадлежащие государству.

В таком случае под государственным имуществом подразумевается то имущество, которое используется государством как в коммерческих, так и в административных целях.

До недавнего времени к проблеме управления государственным имуществом в нашей стране относились лишь как к формальному изменению формы собственности. Смена приоритетов произошла в 1992 году с принятием Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации.

Значительная часть государственного сектора экономики – нерентабельные  объекты инфраструктуры, другая часть – это государственные предприятия в сырьевых и энергетических отраслях, требующие больших инвестиций. Еще одна часть государственного сектора – пакеты акций смешанных частно-государственных компаний.

Существование в условиях рыночного хозяйства сектора, который в своей деятельности руководствуется принципами, не свойственными частным организациям, позволяет использовать государственную собственность для решения общегосударственных экономических задач, повышения рентабельности частного хозяйства, а также в целях государственного регулирования экономики.

Наличие государственной собственности обусловлено тем, что только в этом случае гарантируется удовлетворение ряда общественных потребностей, создание и использование необходимых общественных благ. С этой точки зрения управление государственной собственностью тем более эффективно, чем больше при имеющихся возможностях создается общественных благ. Такую эффективность принято называть социальной, она не зависит непосредственно от окупаемости затрат  и в большей степени связана с предельными возможностями государства удовлетворять общественные потребности. В реальных условиях их производит государство, и называются они общественными благами.

Ключевыми задачами, которые призван решать государственный сектор, являются:

- обеспечение бесперебойного функционирования  отраслей инфраструктуры, проведение  ценовой политики;

- защита отдельных отраслей  от проникновения иностранного  капитала;

- облегчение доступа широких  слоев населения к получению  услуг в сфере образования, здравоохранения, социального обеспечения;

- поддержка некоторых низкорентабельных и убыточных производств, ликвидация которых нежелательна из-за опасности резкого увеличения безработицы или по другим причинам.

При этом прибыльность как отдельных государственных предприятий, так и государственного сектора в целом отступает на второй план.

Основным источником финансирования таких предприятий являются налоговые поступления в бюджет.15

Управление государственным сектором в России находится в кризисном состоянии, о чем свидетельствуют экономические показатели деятельности большинства государственных предприятий, низкие доходы государства от использования объектов государственной собственности, наличие неучтенных объектов собственности, плохое качество предоставляемых услуг и многое другое.

Неэффективное развитие государственного сектора обусловлено рядом причин, главными из которых является устаревшая концепция управления государственным имуществом, которая не позволила преодолеть теневое управление государственным сектором, некомпетентность менеджеров на государственных предприятиях, игнорирование института независимых директоров и др. недостатки управления государственной собственностью. Большинство из них обусловлено реализацией тоталитарной модели управления. Подобная ситуация со всей остротой ставит вопрос о поиске нового подхода к управлению объектами, принадлежащими государству.

Наиболее важным является предлагаемый отечественными исследователями подход, заключающийся в изменении концепции государственного предприятия и обосновании принципиально нового отношения к государственным структурам в экономике. Согласно этому подходу, необходимо превратить государственные предприятия в образцовые организации, мотивированные к активному поведению на рынке, не нарушая конкурентности рынка. Без осознания важности такого подхода к управлению государственными предприятиями никакие меры по повышению эффективности их деятельности не приведут к повышению эффективности государственного сектора.