Форма государственного устройства

Унитарное государство  – это единое цельное государственное образование, состоящее из административно-территориальных единиц, которые подчиняются центральным органам власти и признаками государственного суверенитета не обладают.⁵

Унитарное государство представляет собой наиболее простую форму  территориального устройства. Оно воплощает  классические представления о политическом объединении нации под единой властью. В данной форме только один субъект обладает государственностью — само государство. Оно является единым политическим центром общества. Только ему присущ государственный  суверенитет.

Единый государственный суверенитет  подтвержден основным законом, конституцией. Основной закон закрепляет исключительную и нераздельную государственность  на всей территории страны. Территории, входящие в состав унитарного государства, политической самостоятельности не имеют, не являются суверенными. Они не имеют своих законодательных органов, самостоятельных воинских формирований, внешнеполитических органов и других атрибутов государственности. Центр старается не подменять местные органы и не вмешиваться в их деятельность, если она основана на законе. И все-таки в унитарном государстве не исключено вмешательство центра в жизнь отдельных территорий, в том числе и отмена актов местных органов представительной и исполнительной власти. К тому же, хотя органы административно-территориальных единиц и имеют возможности обращения в центральные государственные органы, однако их влияние на решение вопросов в центре гораздо скромнее, чем в федеративном государстве, и выражается, как правило, в просьбах и ходатайствах, далеко не всегда юридически обязательных для центральных органов.⁶

Естественно, право сецессии (отделения) за территориями не признается. Речь идет о запрете на сецессию именно территории, а не проживающих там общностей. Если местное сообщество приобретает свойства народа, нации, претендует на международное признание, то вступают в действие международно-правовые нормы о праве народов на самоопределение, на собственную национальную государственность. В этом случае, конечно, может состояться обособление, и даже полное отделение фактически возникшего, учрежденного народом государства. Но до тех пор, пока территориальное сообщество людей силой оружия или политической борьбой не докажет того, что оно является народом, считается, что унитарное государство остается формой организации единого, хотя и многонационального государства. И совершенно очевидно, что реализация права народов на самоопределение, в унитарном государстве имеет менее легитимный характер, нежели в федеративном.

В этой форме устройства за гражданами, общественными ассоциациями и прочими субъектами могут быть признаны различные права, свободы. Не являются исключением и территории. Права территорий в унитарном  государстве являются более или  менее обширными, вплоть до местного самоуправления. Однако эти полномочия, местные свободы и привилегии принадлежат территориям не по собственному праву, а приобретаются в силу закона, изданного государством. Наиболее свободным правовым положением территорий может быть статус юридического лица, а в большинстве случаев местные  органы административно подчинены  правительству.

Учреждается одна система  высших государственных органов. Ими  являются только центральные политические учреждения — глава государства, правительство, парламент, верховные  судебные инстанции. Представительные и административные учреждения территорий не относятся к числу высших государственных  органов.

В унитарном государстве  действует единая система законодательства. Только акты центральных органов  власти имеют ранг закона — акта высшей юридической силы. Это не исключает права местных органов  осуществлять правовое регулирование  по вопросам, имеющим локальное значение. Вместе с тем их акты являются подзаконными, издаются в пределах компетенции, установленной  государством, и не могут противоречить  законам.

В нем функционирует единая денежная система, проводятся обязательная для всех административно-территориальных  единиц общая налоговая и кредитная  политика. Системы налогообложения, применяемые в унитарных государствах, различаются. В унитарном государстве используется одноканальная система налогов. Как правило, налоги поступают в центр, а оттуда уже распределяются в разные регионы, т.е. первичным монопольным правом налогообложения обладает государство, а не территории. Взимание местных налогов, как правило, допускается с санкции государства. Территории, в отличие от государства, не вправе по своему усмотрению устанавливать и взимать налоги.

В унитарном государстве  установлено единое гражданство (подданство). Лица, пребывающие на территориях, являются для них не гражданами, а жителями. Такие понятия, как гражданин  области, провинции, города, не употребляются, если не считать символического, почетного  гражданства. Никакие автономные или территориальные образования не имеют право вводить свое гражданство помимо общегосударственного. Необходимо заметить, что в унитарном государстве зачастую едина и культура, то есть культурные и общественные ценности.

В унитарных государствах могут организовываться национальные и законодательные автономии. Это  связано с проживанием на территории данного государства небольших  по численности национальностей. Все  межгосударственные вопросы  решает центральный орган, который официально представляет страну на международной арене.

Обычно в унитарном государстве  устанавливается единая судебная система, которая осуществляет правосудие на территории всей страны, руководствуясь общими для всех государственных образований нормами материального и процессуального права. Судебные органы, как, впрочем, и все другие правоохранительные органы, представляют собой звенья единой централизованной системы. Но отдельные политически единые государства допускают исключения из этого правила, равно как и некоторых других, по которым они устроены.

Унитарное государство имеет  единые вооруженные силы и службу безопасности, руководство которыми осуществляются центральными органами государственной власти.

Таким образом, в унитарном государстве  осуществляется централизация всего  государственного аппарата и вводится прямой либо косвенный контроль над  местными органами.

Присущая всем унитарным государствам централизация может проявляться  в разных формах и в разной степени. В некоторых странах вообще отсутствуют  местные органы, и административно-территориальные единицы управляются назначаемыми представителями центральной власти. В других государствах местные органы создаются, но они поставлены под контроль (прямой или косвенный) центральной власти. В зависимости от того, какой вид контроля осуществляет центральная власть за местными органами, различают централизованные и децентрализованные унитарные государства.

В некоторых  унитарных государствах используется предоставление более льготного правового статуса одной или нескольким административно-территориальным единицам. Такое унитарное государство характеризуется наличием административной автономии для некоторых структурных территориальных подразделений. Указанная форма государственного устройства находит применение там, где требуется учет специфических интересов территориальных единиц (национальных, этнических, географических, исторических и др.) Права по самоуправлению у автономных образований несколько шире, чем у населения обычных административно-территориальных единиц. Однако самостоятельность автономий допускается только в пределах, установленных центральной властью.

В подавляющем большинстве современных  унитарных государств основное территориальное  деление является политико-административным. Наряду с ним в ряде стран имеются  административно-территориальные единицы  как общего типа, где действуют  органы общей администрации, так  и специального, где действуют  специализированные государственные  органы (судебные округа).  Число ступеней политико-административного деления зависит от численности населения и размеров территории страны, однако зависимость эта не жесткая: иногда в менее крупных странах число ступеней больше, чем в более крупных. Скажем, если Великобритания имеет три уровня территориального деления, то Франция — четыре. 

Государство — это не статичное, раз и навсегда сложившееся образование. Оно находится в постоянной динамике, вызванной развитием общества, народов, внешнеполитическими процессами. В политически организованных странах действуют две взаимно противоположные тенденции.  С одной стороны, народы, отдельные части общества территориально обосабливаются. Иногда это вызвано желанием больших групп населения сохранить национальную, религиозную идентичность, обеспечить их местные экономические интересы (например, в форме борьбы за использования ресурсов). Разница в обычаях, традициях, прошлые межэтнические, межплеменные конфликты толкают народы к разъединению. 
  С другой стороны, действует и противоположный вектор. Общность экономических интересов, развитие рынка требуют единого правового пространства, которое необходимо для эффективного хозяйствования. Взаимопроникновение культур, религий, вытеснение старых традиций сглаживают различия, которые в прошлом разделяли людей.

В данной главе было рассмотрено, что такое унитарное государство  и какими основными признаками и особенностями оно обладает.

3. Унитарное государство

Унитарное государство имеет  одну конституцию, одно законодательство, одно гражданство, единую систему органов  государственной власти и управления, одну судебную систему, единый бюджет и налоговую систему и т.д. Поэтому  унитарное государство нередко  называют единым слитным, простым по своей структуре государством, в  отличие от федеративного государства  как сложного, составного, союзного, объединенного. Это можно сказать, «идеальный тип» унитарного государства, от которого в реальной жизни имеют  более или менее существенные отклонения, сближающие иногда такие  разновидности унитарного государства  с федеративным.⁷

Простые унитарные государства  по своей территориальной структуре  включают в себя только обычные административно-территориальные  единицы. Если же унитарное государство  имеет на своей территории еще  и особые, автономные образования, то оно рассматривается как сложное. Административно-территориальное деление  имеют практически все государства, и лишь в крайне редких случаях (например, Мальта, Бахрейн, Науру или Тувалу в Океании) из-за особой малочисленности населения и очень небольшой территории такое деление отсутствует. Административно-территориальные деления унитарного государства может быть двухзвенным (например, провинции – муниципалитеты в Нидерландах или области – общины в Армении и Болгарии), трехзвенными (например, область – провинция – коммуна а Италии) и даже четырехзвенными (например, регион – департамент – район – община во Франции).

По характеру взаимоотношений  между государством в целом, высшими  органами государственной власти и  управления и его структурными частями, их органами власти, как отмечалось ранее управления и самоуправления унитарные государства подразделяются на централизованные и децентрализованные. В свою очередь централизованные государства по степени своей централизации могут разграничиваться на крайнецентрализованные или сверхцентрализованные, характерные для недемократических стран, и умеренноцентрализованные или демократически централизованные. Точно так же децентрализованность унитарных государств может быть достаточно высокой и относительно слабой. В сверхцентрализованных и централизованных унитарных государствах обеспечивается вертикаль жесткого и полного подчинения среднего и нижнего территориального звена управления центру, который назначает или утверждает своих представителей для управления регионами и местами. Для децентрализованных унитарных государств характерны более или менее широкая самостоятельность регионов и мест в отношении центра, который либо вообще не имеет назначаемых им представителей в областях (регионах) и на местах, либо имеет их лишь в среднем звене с ограниченной компетенцией, наряду с действующим в этом звене органом местного самоуправления и широким местным самоуправлением в низшем звене Принято считать государство централизованным, если во главе местных органов государственной власти стоят назначенные из центра чиновники, которым подчинены местные органы самоуправления. В децентрализованных унитарных государствах местные органы государственной власти избираются населением и пользуются значительной самостоятельностью в решении вопросов местной жизни. Имеются и смешанные системы местного государственного устройства, в которых присутствуют признаки централизации и децентрализации.

Известный русский государствовед С.А. Котляревский различал три вида децентрализации:

1)административную децентрализацию  как передачу особых полномочий  агенту центральной власти на  месте;

2)децентрализацию в форме  самоуправления, при которой часть  государственной власти переносится  на местные органы;

3)автономию, как более  широкое местное самоуправление, когда функции государственной  власти переносятся на местные  органы.⁸

Административно-территориальное  деление унитарной страны может  прямо закрепляться в ее конституции, а может находить в ней косвенное  отражение или о нем может  вовсе не идти речь в конституции. Так, например, в конституции Испании содержится целый раздел «о территориальном устройстве государства», где подробно излагаются общие принципы, конституционные основы местной администрации и автономных сообществ. А в конституции Италии говорится, что единая и неделимая республика признает местные автономии и содействует их развитию, осуществляет самую широкую административную децентрализацию, приводит принципы и методы своего законодательства в соответствии с требованиями автономии и децентрализации. В специальной главе «области, провинции и коммуны» четко определяются права и полномочия областей как автономных образований, их перечень, а также статус провинций и коммун как автономных территориальных единиц более низкого уровня, возможность подразделения территорий провинций на округа «с исключительно административными функциями для последующей децентрализации».⁹