Форма государственного устройства

     Менее распространённой в мире по сравнению  с унитарным государством и федерацией является конфедерация.

     Конфедерация  представляет собой объединение  или союз государств, при котором  государство, образующее конфедерацию полностью сохраняет свою самостоятельность, имеют свои собственные органы законодательной, исполнительной власти и другие органы. ⁸

     Одни  учёные считают, что конфедерацию вообще нельзя рассматривать в качестве формы государственного устройства. По их мнению, в данном случае имеет  место не государство, а союз, сообщество, объединение каких – либо организаций, в том числе и различных  государств. Примерами таких организаций  являются ООН, НАТО и другие.

     Конфедерация  нередко рассматривается как  промежуточное звено на пути движения государств к федерации. В настоящее  время конфедерацией в формально  – юридическом плане считается  Швейцария, хотя фактически она является федерацией.

     Признаки  конфедерации имеются и в СНГ. Другие полагают, что федерация представляет собой особую разновидность формы  государственного устройства, которая  вместе с тем весьма существенно  отличается от федерации.⁹ 

     2.2 Унитарная форма 

     Термин  “унитарное государство” происходит от латинского слова “унус”, что значит один, единственный. Унитарное государство — это единое государство, не разделенное на более мелкие государственные образования, а состоящее, как правило, из административно-территориальных единиц (губерний, областей, провинций и т.д.).¹⁰

     Лишь  некоторые очень мелкие государства, преимущественно в Океании, Карибском бассейне, не делятся на административно-территориальные единицы (Науру в Океании, Бахрейн в Азии, Мальта в Средиземном море, Аруба в Карибском бассейне и др.). Как правило, все это мелкие острова. Унитарное государство, как правило, — более централизованная форма территориально-политического устройства по сравнению с федерацией, где государственной властью обладают и ее субъекты. На практике, однако, бывают и децентрализованные унитарные государства (например, Великобритания), и высокоцентрализованные федерации (Пакистан).¹¹

     Унитарные государства бывают простыми и сложными. Простое унитарное государство состоит только из административно-территориальных единиц (Польша, Таиланд, Алжир, Колумбия, Вануату и др.), сложное имеет в своем составе одно или несколько автономных образований (Дания, Китай, Никарагуа и др.).¹²

     Административно-территориальное  деление (в унитарном государстве — это деление государства) включает разное число ступеней, звеньев. Обычно это области, провинции, губернаторства (единицы областного звена), на которые непосредственно делится территория унитарного государства; районы, уезды, округа (районное звено), из которых состоят единицы областного звена; общины, сельские административные округа, муниципальные округа, на которые делятся единицы районного звена. Во многих странах таких ступеней три, в некоторых существует двухзвенное административно-территориальное деление (Болгария и др.), в отдельных — четырехзвенное (Франция и др.). Существуют унитарные государства, в разных частях которых административно-территориальное деление неодинаково (Англия, Шотландия и Уэльс в Великобритании).

     Административно-территориальные  единицы могут совпадать, а могут  не совпадать с так называемыми  территориальными коллективами — их населением, если оно вправе избирать свои представительные органы местного самоуправления. В                   одном и том же государстве некоторые звенья административно-территориального деления могут иметь статус территориального коллектива, а другие — нет .¹³

     В связи с этим во многих зарубежных странах принято доктринальное (в  научных работах, а не в законе) деление административно-территориальных единиц на естественные и искусственные. Считается, что первые сложились естественным путем сначала как исторические небольшие поселения людей, совместно занятых трудом и досугом (города, общины), многие из них затем выросли в многомиллионные населенные пункты, но продолжают иметь ранг общин (коммун, муниципальных образований). Искусственные единицы, напротив, представляют собой результат административной деятельности государства, которое “сверху” провело районирование территории. В “естественных” единицах в условиях демократических режимов по традиции всегда создаются выборные органы общественного самоуправления (советы, комитеты, муниципалитеты), имеются выборные должностные лица (мэры, бургомистры и др.). Считается, что такие органы возникли с незапамятных времен, когда племена осели на одном месте и выбрали для решения “общих дел” людей искусных в военном деле, отличающихся мудростью и т.д. В искусственных единицах выборные коллегиальные органы и должностные лица могут быть (если такие единицы получают статус территориальных коллективов), а могут и не быть: управление может осуществляться должностными лицами (чиновниками) общей компетенции (губернаторами, префектами и т.д.), назначенными центром — президентом, правительством, премьер-министром, министром внутренних дел (реже — вышестоящими чиновниками).¹⁴

     Во  многих случаях в искусственных административно-территориальных единицах могут быть и избранные советы, и назначенные должностные лица общей компетенции, полномочия между которыми разделены (назначенные должностные лица, в частности, всегда осуществляют административный контроль за законностью деятельности органов местного самоуправления).

     Унитарное государство может быть централизованным, децентрализованным и относительно децентрализованным (полуцентрализованным, полудецентрализованным). В централизованном унитарном государстве существует вертикальная система назначенных органов управления сверху донизу. В настоящее время такая система создается только в условиях военных режимов, ибо в нормальных условиях, по крайней мере в городах, общинах, имеются выборные советы или созываются собрания граждан (в селах). Правда, иногда выборные должностные лица (в Индонезии даже старосты кварталов в городах) утверждаются (или не утверждаются) вышестоящими чиновниками (Индонезия, Таиланд), а в городах могут быть назначенные должностные  лица.

     Децентрализованным  является унитарное государство, если во всех звеньях административно-территориального деления имеются только избираемые органы местного самоуправления и нет назначенных из центра чиновников общей компетенции, призванных осуществлять административный контроль за деятельностью выборных органов (Великобритания, Япония и др.). При данной форме унитарного государства особенно отчетливо видны различия между государственной властью и местным самоуправлением. В некоторых странах государство является относительно децентрализованным. В этих условиях в некоторых административно-территориальных единицах, даже признаваемых территориальными коллективами, существуют выборные органы самоуправления и назначенные чиновники общей компетенции, осуществляющие административный контроль. В других “искусственных” единицах могут быть только назначенные чиновники, а в общинах — только выборные. Такая система существует во Франции, Сенегале, многих странах Латинской Америки.

     Устройство  унитарных государств, имеющих в  своем составе автономии (сложных  унитарных государств), может быть различным в зависимости от числа автономных образований и формы автономий. В единичных странах автономные образования имеют в своем составе некоторые субъекты Федерации (например, штат Ассам в Индии). В России существует уникальная ситуация, не встречающаяся в других государствах мира.

     Однако  большинство автономных округов (9 из 10 существующих) входят в состав других, более крупных субъектов федерации  — областей и краев. Такая ситуация порождает много сложностей, о  которых говорится ниже. В республиках  — субъектах Российской Федерации, являющихся согласно Конституции государствами, нет автономных образований или  других субъектов Федерации, входящих в состав республик.¹⁵

     Форма унитарного государства дает возможность более полной концентрации ресурсов в руках центра, она может способствовать ускорению экономического и культурного развития страны, складыванию единой нации, воспитанию гражданственности. Именно в этих целях в ряде развивающихся стран федеративные государства были преобразованы в унитарные (Индонезия, Ливия, Камерун и т.д.). Унитарная форма удобна для управленческих бюрократических структур, ее предпочитают авторитарные режимы. Если государство небольшое по размерам и в нем нет компактно проживающих групп населения с какими-то особенностями (этническими, бытовыми и т.д.), нет территорий, отличающихся своей спецификой (в том числе географическими условиями), то форма простого унитарного государства применяется и при демократических режимах, в ином случае создается сложное унитарное государство с автономией.

     С другой стороны, унитаризм, игнорирующий коллективные права этнических групп, особенности отдельных регионов, до предела унифицирующий территориальную организацию государства, ограничивающий местное самоуправление — антидемократическое явление. 

     2.3. Федеральная 

     В современном мире существуют 24 федерации, их число выросло втрое после окончания Второй мировой войны. Обычно это крупные государства, существующие на всех континентах планеты: Германия и Россия — в Европе, Индия и Пакистан — в Азии, Нигерия и Эфиопия — в Африке, США и Бразилия — в Америке, Австралия в Океании и др. Среди них есть небольшие высокоразвитые государства (Австрия, Бельгия), страны среднего уровня развития (Мексика), отсталые государства (Исламская Федеративная Республика Коморских островов), есть и совсем малые государства (Федерация Сент-Кристофер и Невис в Карибском бассейне с населением 50 тыс. человек).¹⁶

     Любая федерация — это сложное государство, состоящее из государств-членов или  государственных образований. Это  отличает федерацию от унитарного государства с одной или несколькими автономиями, занимающими обычно незначительную часть страны (исключение — Китай). Если в федерации есть части, которые не являются ее субъектами, они занимают незначительную территорию и имеют небольшое население. Подавляющее большинство (во многих федерациях — все) составных частей федерации — ее субъекты. Они называются по-разному: штаты, эмираты, провинции, кантоны и т.д. Иногда в одном и том же государстве субъекты имеют разные названия (республики, края, области и т.д. в России).

     Существуют  несколько разновидностей федеративных государств: федерации на основе союза и на основе автономии составных частей; федерации, основанные на национально-территориальном признаке, и иные (территориальные) федерации; федерации симметричные и асимметричные и т.д.

     Федерации на основе союза возникли на основе объединения ранее самостоятельных  государств и потому после создания нового, более крупного государства они обычно сохраняли государственный суверенитет и право выхода (сецессии) из состава федерации. В настоящее время таких федераций почти нет (о праве выхода говорится в конституции федерации Сент-Кристофер и Невис, с определенными особенностями в Конституции Эфиопии 1994 г.). Среди крупных федераций, допускавших право выхода, был СССР, распавшийся в 1991 г., причем три Прибалтийские союзные республики (Латвия, Литва, Эстония) использовали закрепленное в Конституции СССР 1977г. право выхода, хотя и осуществили это с нарушением специального Закона о порядке осуществления этого права, принятого союзным парламентом в 1990 г. Впрочем, и союзные органы СССР (чрезвычайный орган — Государственный совет) действовали таким же образом. В других федерациях, созданных на основе союза, право выхода не признается. В США это было подтверждено специальным решением Верховного суда (“наш союз нерасторжим”). Современное конституционное право в принципе отвергает право сецессии. Признавая право на самоопределение наций в Российской Федерации (в ее рамках), Конституция России не признает право сецессии. Федеральные войска вели в 1994—1996 гг. военные действия в Чеченской Республике (Ичкерия), провозгласившей государственную самостоятельность. Вооруженные действия против отделившихся субъектов Федерации велись в США в 1861—1865 гг., в Швейцарии (1847 г.), в Нигерии (в 70-х гг.). Силой оружия их заставили вернуться в союз. В других случаях попытки сецессии были пресечены судебными решениями (Австралия), но иногда она осуществлялась или вооруженным путем (выход Бенгалии из Пакистана и образование государства Бангладеш), или при использовании мирных средств (Прибалтийские республики, выход Сингапура из Малайзии).¹⁷

     Отвергая  право сецессии, многие современные  федерации являются по существу федерациями на основе автономии ее субъектов, хотя степень ее гораздо выше, чем это имеет место в случае с политической автономией в унитарном государстве. Да и ее характер иной: автономией на равных началах пользуются все субъекты федерации. В федерациях, основанных на автономии, их субъекты с точки зрения политической оценки их положения являются не государствами (хотя иногда юридически используется и такой термин), а государственными (государствоподобными) образованиями.