Должностной регламент в органах государственной службы

     С конца 1940-х до 1960-х годов в области  производительности и повышения эффективности в США не появилось чего-либо концептуально нового. Среди важнейших событий можно отметить деятельность Гуверовской комиссии, предложившей рекомендации по гибким производственным программам-сметам и нормам, а также расходам и отчетам административных органов.

     В 60-х годах формируются основы системы «планирование – программирование – бюджетирование» (PPBS), которая в 80-х - 90-х годах приобретёт решающую роль в повышении эффективности работы всей системы органов исполнительной власти и государственных служащих в большинстве развитых стран мира. В 1970 году по инициативе президента Никсона была создана Национальная комиссия по производительности, которая занималась анализом производительности как в частном, так и в государственном секторах. В 1975 году она была переименована в Национальный центр по производительности и качеству условий труда (прекратил свое существование в 1978 году, а его функции были возложены на Национальный центр по производительности в государственном секторе). Начавшаяся с 1976 года реформа гражданской службы, правовые основы которой были установлены соответствующим законом, несколько ослабила интерес к проблеме измерения и повышения производительности и эффективности. Однако ее результаты не полностью удовлетворили общественные потребности, и в 80-х годах интерес к проблемам измерения и повышения эффективности вновь возрос, что проявилось в создании разного рода комитетов, издании журналов, публикации множества концептуально новых работ, проведения конференций и др. Большинство исследований этого периода были посвящены сокращению государственных расходов и затрат на государственное управление. Этому способствовало и то, что 80-ые годы стали периодом наступления так называемой неоконсервативной волны.

     Особенно  амбициозные программы повышения  производительности и эффективности  были приняты во время президентства  Р. Рейгана. Так, в 1986 году Рейган издал указ, которым предусматривалось осуществление комплексной программы повышения производительности. К 1992 году программа должна была обеспечить повышение производительности на 20%, что не было реализовано⁸.

     Характерно, что основным содержанием реформ в 80-х годах стало заимствование государством методов оценки и повышения эффективности деятельности у частного сектора экономики. В том числе была перенята и методика управления по целям (MbO), предоставившая возможность повысить эффективность оценки результатов деятельности госслужащих среднего и высшего звена. Обоснованность такого заимствования состоит в том, что управление по целям является не исключительно экономическим, а общеуправленческим методом оценки, и может применяться по отношению ко всем сложным и комплексным видам управленческой деятельности, к которым, без сомнения, относится государственная управленческая деятельность.

     В 1993 году президент США Клинтон  и вице-президент Гор начали самую длительную в истории федерального правительства управленческую реформу - инициативу "Перестройка системы государственного управления", которая была призвана обеспечить более эффективную работу правительства. В 1993 году, в самом начале реформы, был принят и подписан Закон об эффективности и результатах работы правительства (ЗЭРРП). В нем, по сути, была закреплена связь оценки результатов деятельности по методике MbO, что, конечно, отразилось и на методах оценки деятельности госслужащих. Закон требует от ведомств ориентироваться при оценке эффективности и результатов деятельности на выполнение программ и стратегических планов. С эффективностью этого выполнения Закон связывает и финансирование ведомств, то есть устанавливается тесная и четкая связь между ресурсами и результатами. Согласно Закону, ведомства не только прилагают усилия по разработке и использованию показателей результативности в управлении программами, но и стараются включать эту информацию в бюджетные и ресурсные ассигнования, чтобы точнее определить затраты на достижение поставленных целей.

     ЗЭРПП требует от каждого ведомства  и агентства разработки стратегического плана на период не менее пяти лет. Стратегический план ведомства должен включать в себя формулировку его миссии; определять долгосрочные общие цели и задачи, в том числе связанные с результатами деятельности; указывать, как ведомство намерено достичь этих целей и с помощью каких людских, капитальных, информационных и иных ресурсов. В соответствии с этим законом, стратегические планы ведомств служат отправной точкой для определения целей ежегодных программ и оценки результатов ежегодных программ при достижении намеченных целей.

     Повышенное  внимание к оценке эффективности  деятельности государственных органов и госслужащих, заимствование методов оценки и повышения эффективности из частного сектора было характерно и для ряда других государств, осуществлявших в 90-х годах реформирование государственной службы. Наибольшее распространение приобрело внедрение в ходе реформ методов MbO при планировании, бюджетировании и измерении эффективности служебной деятельности, в то время как попытки установить критерии оценки качественных и количественных характеристик деятельности на основе иных методов в общегосударственном масштабе, как правило, не достигали планируемого результата. Система критериев получалась громоздкой, виды критериев – несопоставимыми (практика создания комплексных федеральных индексов производительности получила распространение в основном в США).

     В качестве наиболее успешных примеров внедрения новых методов оценки эффективности государственной службы можно в первую очередь отметить Австралию, Канаду, Великобританию, Новую Зеландию, Нидерланды.

     В Австралии на первом этапе реформ государственной службы (первая половина 1990-х годов) каждому министерству было предписано определять программные цели, готовить ежегодные отчеты о достижениях и результатах реализации этих целей. Сметное финансирование министерств было также увязано с реализацией программ. Соответственно, результаты деятельности сказывались и на госслужащих, контракты которых еще предусматривали оплату по результатам. В настоящее время критерии оценки результатов деятельности все чаще устанавливаются в соглашениях об обеспечении определенных результатов деятельности (на основе договоренностей между покупателями и поставщиками государственных услуг). С руководителями высшего звена заключаются контракты, в которых четко устанавливались их ответственность за недостаточно эффективную работу в рамках таких соглашений. Окончательный переход к тесной связи финансирования и результатов работы произошел в 1999-2000гг., когда при подготовке бюджета впервые за основу были взяты результаты деятельности ведомств по реализации программ и принципы оценки по методу начисления (который предполагает, что при планировании, оценке эффективности и подготовке отчетности за основу принимается "отдача" - итоги и результаты деятельности ведомств в стоимостной оценке).

     В Великобритании реформа государственной  службы связана в первую очередь  с созданием рамочной системы  управления на основе результатов деятельности, обеспечиваемой введенных в 1997-98 гг. соглашениями о государственных услугах (СГУ), которые заключаются между министрами и Казначейством. Каждое соглашение основывается на трехгодичном ассигновании средств, и определяет политические результаты и цели, которых стремится достичь ведомство (число целей было постепенно сокращено с 630 до 160 для упрощения оценки результатов деятельности), и критерии, по которым будет оцениваться его работа. Все СГУ публикуются. СГУ образуют базу для планирования и определения целей внутри ведомств, и поэтому находят свое отражение в персональном плане отдельных государственных служащих, включая руководителей ведомств, по которому оценивается их работа и определяется размер вознаграждения. В 2001 году Казначейством и Секретариатом Кабинета министров была разработана новая рамочная система информации о результатах деятельности.

     В Канаде с конца 1960-х годов используются различные системы оценки эффективности  деятельности, первой из которых и  основной стала PPBS. В середине 90-х годов в рамках реформы государственной службы было расширено использование программно-целевого похода и усовершенствована система отчетности, что позволило при оценке эффективности перенести акцент с издержек и ресурсов на последствия и результаты (причем в основном общесоциального характера).

     В Нидерландах в процессе реформы  государственной службы предполагается добиться полного перехода государственного сектора на систему финансирования на основе производительности. Оценка эффективности деятельности подразделений госорганов основана на соотношении услуг/продуктов, которые они предоставляют / производят, и издержек, которые они несут при этом.

     К сегодняшнему дню с учетом вышеописанного зарубежного опыта оценка деятельности госслужащих может быть охарактеризована как процесс определения эффективности их деятельности в ходе реализации целей и задач органа государственной власти в соответствии с их компетенцией, позволяющий получить существенную, значимую информацию для принятия дальнейших управленческих решений.

     Как правило, процесс оценки эффективности включает в себя следующие элементы:

• установление четких стандартов деятельности для каждой должности (рабочего места) и критериев оценки эффективности этой деятельности в должностных регламентах госслужащих;
• выработка процедуры оценки эффективности деятельности (периодичность, методы оценки);
• непосредственно оценка эффективности деятельности по тем или иным методам;
• обсуждение результатов оценки с работником;
• принятие решения по результатам оценки и документирование оценки.
• Оценка эффективности деятельности гражданского служащего может осуществляться:
• специалистами кадровой службы органа государственной власти;
• иными гражданскими служащими (к примеру, в составе аттестационной комиссии; существуют и специальные методы оценки служащими своих коллег);
• руководителями государственного органа или соответствующего структурного подразделения этого органа;
• независимыми аналитиками, экспертами, аудиторами, представителями научных и образовательных учреждений (в том числе в составе аттестационной комиссии);
• потребителями государственных услуг (гражданами, общественными объединениями) – на основе специальных методов оценки качества оказания государственных услуг;
• политиками (по результатам отчетов органов государственной власти и управления, а также должностных лиц, предоставляемых, к примеру, в законодательный орган или публикуемых в СМИ).

     В профессиональной оценке эффективности  две последних категории субъектов не участвуют.

     Оценка  эффективности деятельности госслужащих базируется на принципах:

• учета специфики объекта оценки (оценка не только экономической, но и социальной эффективности);
• определение результатов деятельности гражданского служащего на основе его должностных обязанностей и функций органа государственной власти управления;
• использование двухсторонней шкалы оценки результатов деятельности;
• локальность критериев оценки эффективности деятельности;
• использование коэффициентов трудового вклада работников.

     Объектом  оценки является эффективность деятельности госслужащего В научной литературе эффективность управленческой деятельности принято классифицировать по специфике достигаемых в процессе этой деятельности результатов на два вида - экономическая эффективность и техническая (управленческая, организационная, функциональная) эффективность.

     В общем виде эффективность можно  определить как соотношение достигнутых результатов и затраченных на это ресурсов. Соответственно, чтобы оценить эффективность, необходимо по заранее выбранным критериям и показателям оценить результаты (например, в частном секторе экономики - прибыль), затем - затраченные на это ресурсы, а затем соотнести их.

     Однако  применительно к деятельности государственного служащего данная схема, "идеально" работающая в частном секторе не может быть полноценно применена в связи со спецификой управленческой деятельности в публичной сфере.

     В этой связи можно предложить несколько  вариантов объектов оценки эффективности  деятельности госслужащего⁹:

     1. Затраченные ресурсы как объект  оценки

     Ресурсы, затрачиваемые для получения управленческого результата, могут быть материальными, организационными, информационными и др. Как правило, большую часть расходов органов государственной власти составляют трудозатраты, но в настоящее время проявляется тенденция к увеличению затрат, связанных с использованием информационных ресурсов.

     Оценка  затрат является наиболее простым методом  оценки эффективности. Тем не менее, методы оценки по затратам являются и наиболее неточными, так как не позволяют получить никакой значимой для субъекта управления объективной информации о состоянии и изменении объекта управления. Это формальный метод, который используется в развитых странах мира в основном для оценки внутриорганизационной деятельности. Применительно к оценке деятельности государственных органов и госслужащих методы оценки затрат практически не применяются и постепенно вытесняется методами оценки по результатам.