Должностной регламент в органах государственной службы

     Во-вторых, должностной регламент является составной частью административного регламента государственного органа.

     В настоящее время работа большинства  федеральных чиновников регламентирована только двумя постоянными целеполагающими документами: положением об органе исполнительной власти и "проекцией" плана действий правительства на данное ведомство. Менее половины госслужащих из числа непосредственно обеспечивающих предоставление государственных услуг по финансированию и регулированию имеют сегодня должностные инструкции.

     Большая и недешевая (если иметь в виду труд десятков высокопоставленных госслужащих) работа по уточнению функций федеральных органов исполнительной власти может оказаться почти бессмысленной, если за ней не последует модернизация деловых процессов органов исполнительной власти, в том числе формирование и внедрение современных административных регламентов. Перечень функций не более чем ориентир, в конечном счете, важны формы и механизмы их реализации. При отсутствии четких механизмов (регламентов) даже идеальное положение об органе способно выполнять лишь примерно такую роль, как конституция при отсутствии системы права.

     В этой связи не случайно, что идея подготовки и утверждения административных регламентов была включена еще в Программу социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы), утвержденную распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2003г.¹ В рамках мероприятий по развитию информационно-коммуникативных технологий предполагается разработка и внедрение электронных административных регламентов, завершение создания системы правительственных порталов с доступом к открытой части таких регламентов.

     Хотя  в настоящее время понятие  административного или должностного (служебного) регламента государственного служащего отсутствует в федеральном законодательстве, административные регламенты (далее - АР) можно охарактеризовать как системы предписаний и стандартов исполнения, описывающие порядок и сроки административных процессов и стандарты государственных услуг в органе исполнительной власти. Технология АР - выделение административных рутин, их оптимизация и оформление в качестве предписанного набора действий и сроков исполнения.

     Введение  регламентов обеспечивает восстановление персональной ответственности лиц, принимающих решения (устранение анонимности административных процессов и решений). Регламенты призваны ограничить поле административного усмотрения ЛПР и исполнителей путем приписывания разрешенных вариантов решения типовых вопросов, а также процедур согласования и апелляции.

     Административные  регламенты позволят четко закрепить выполнение отдельных функций и их элементов за конкретными подразделениями органов исполнительной власти и установить рациональные процедуры и форматы межведомственного взаимодействия. Административные регламенты должны задавать шкалу качества исполнения функций. Это крайне важно для государственных органов, у которых нет объективных рыночных измерителей результативности.

     Административные  регламенты:

• обеспечивают однозначность и предсказуемость поведения исполняющих их чиновников;
• обеспечивают прозрачность правил и процедур и тем самым расширяют возможности планирования, контроля и оценки деятельности для руководителя ведомства и исполнительной власти в целом;
• фиксируют и позволяют анализировать деятельность государственных органов и их подразделений;
• объективизируют контроль и персонифицируют ответственность в системе исполнения решений;
• минимизируют расходы на поиск информации и позволяют оперативно генерировать необходимую информацию.

     На  основании АР должны составляться административные карты ведомств (АКБ) - схемы исполнения административных процессов, привязанные к структурным единицам конкретного органа исполнительной власти. В АКБ указываются полномочия и ресурсы, которыми наделена каждая структурная единица, а также маршруты согласования и принятия типовых решений.

     Формированию  систем АР должна предшествовать оптимизация  функций исполнительной власти. Вместе с тем работа по созданию административных регламентов в рамках тех функций, сохранение которых не вызывает сомнения.

     С точки зрения автора, может быть предложена следующая типология административных регламентов:

     1. АР предоставления административных  услуг гражданам и организациям (налогообложение, таможенная обработка грузов, регистрация, лицензирование, выдача справок, свидетельств, ведение публичных баз данных и пр.).

     2. "Вертикальные" АР, формализующие  процессы исполнения плановых  и текущих заданий, а также  процессы оказания административных  услуг другим ведомствам (согласование и консультирование).

     3. "Функциональные" АР, формализующие  процессы, связанные с соблюдением внешних регламентов, общих для всех или значительной части органов исполнительной власти (финансы, кадры, командировки, проведение конкурсов на НИР и НИОКР, проведение закупок товаров и услуг и др.).

     Открытая (публичная) часть АР должна охватывать процессы, связанные с предоставлением административных услуг и конкурсных торгов и закупок. Открытой должна быть также административная карта органа исполнительной власти (за исключением подразделений, деятельность которых связана с вопросами, составляющими государственную тайну). Открытость АР и АКВ создает возможность контроля за работой органов исполнительной власти со стороны как заинтересованных граждан и организаций, так и общественных объединений и органов представительной власти и прокуратуры. Последние, кроме того, могут иметь доступ и к закрытой части АР и АКВ.

     Административные  регламенты могут быть эффективно реализованы  лишь в электронной форме. Это  делает возможным сбор и анализ информации в режиме реального времени, что  позволяет существенно увеличить производительность труда в государственном аппарате. Создание электронных административных регламентов (ЭАР) - это способ реализации единой программы оптимизации деловых процессов и повышения эффективности государственного управления, выхода на реально работающее "электронное правительство".

     Наряду  с электронными административными  регламентами должны быть созданы электронные  должностные регламенты (ЭДР).

     Нужно заметить, что в России уже к  настоящему времени (несмотря на то, что  федеральное законодательство, придающее легитимность системе регламентов еще не вступило в силу) уже есть позитивные примеры ведомственного нормотворчества в данной области.

     Среди них можно отметить:

     1) утверждение Регламента Министерства  юстиции Российской Федерации², призванного определить правовые основы организации и правила деятельности этого министерства. Утверждение Регламента преследовало цели совершенствования организации и порядка деятельности структурных подразделений центрального аппарата и территориальных подразделений министерства.

     2) утверждение Приказом ГТК РФ  «Положения о порядке разработки  и утверждения должностной инструкции…»³, которое по своему содержанию является удачным прообразом порядка разработки должностных регламентов.

     В частности, данным Приказом утвержден образец оформления должностной инструкции, которая устанавливает права, должностные обязанности и ответственность лица, замещающего конкретную государственную должность. Должностная инструкция содержит также указания на место должности в Реестре государственных должностей государственной службы, требования, предъявляемые к образованию и стажу работы должностного лица, положения о непосредственной подчиненности, порядке назначения и освобождения от должности, возможности совмещения должностей и функций, указывает на нормативную базу деятельности должностного лица.

     3) Нормотворческая деятельность, направленная  на развитие правовых основ  организации и деятельности исполнительной  власти, осуществляется также на  региональном уровне. Так, порядок организационного, документационного и информационного обеспечения деятельности Мэра Москвы и Правительства Москвы устанавливается Регламентом Правительства Москвы (утв. постановлением Правительства Москвы от 17 сентября 2002 г.). Особое внимание в Регламенте уделяется процедурам подготовки распорядительных документов, организации работы со служебными документами и обращениями граждан, контролю за исполнением документов. 

     1.3 Использование зарубежного  опыта разработки  и реализации системы должностных регламентов в практике деятельности органов государственного управления РФ 

     В настоящее время в сознании российского  общества зачастую превалирует стереотипное представление о том, что российская система управления более бюрократична по сравнению с государственным управлением развитых стран Запада не в последнюю очередь из-за излишней формализованности. Между тем, представляется, что наличие большого количества бюрократических инструкций, регулирующих вопросы прохождения государственной службы, не является само по себе негативным фактором.

     Так, в Финляндии работа государственных  служащих регулируется и регламентируется многочисленными положениями, директивами и принципами.

     Реализация  полномочий Службы управления персоналом в США, играющей роль «министерства кадров федеральной государственной службы», привела к появлению объемных инструкций и циркуляров (например, руководство для ведомственных кадровиков в полном варианте достигает 16000 страниц). Однако содержание подобных инструкций зачастую требует от государственных служащих осуществления дополнительных функций в области статистической обработки результатов их основной деятельности, а также утверждения этих результатов в вышестоящих подразделениях. Примером указанной бюрократической волокиты может являться т.н. учетно-регистрационная дисциплина, существующая в правоохранительной службе. Так, работники следственных подразделений Министерства внутренних дел РФ вынуждены фиксировать большое количество статистических показателей своей деятельности, от представления которых непосредственно зависит размер их денежного вознаграждения. Действующая система учета фактически производит оценку бюрократической активности следователя, а не его реальных результатов в рамках реализации полномочий, установленных уголовно-процессуальным законодательством. Следует также отметить, что учетно-регистрирующие функции лиц, замещающих должности правоохранительной службы, занимают значительное количество рабочего времени, что снижает эффективность реализации их основных функций. То же справедливо и в отношении иных должностных инструкций, регулирующих вопросы командных учений, квалификационных экзаменов, спортивной подготовки и т.п. В конечном итоге, существование многочисленных этапов прохождения и утверждения отчетных документов фактически нивелирует значение аттестационных мероприятий, превращая их в «досадную» формальность.

     Принципы  эффективности и прозрачности государственного управления требуют значительной унификации документооборота и информационного  обмена внутри ведомств и между ведомствами и гражданами, что должно быть отражено в типовых должностных регламентах. Административная реформа в США, проведенная в начале 90-х годов, в том числе, была направлена на создание единых (и соизмеримых) требований к содержанию отчетности департаментов и агентств. Закон об эффективности и результатах работы Правительства 1993 года также требует от ведомств разработки собственных показателей результативности, которые используются для более точного планирования бюджетных затрат. Если до 1979г. существовало только три общепринятых оценки работы государственного служащего: отличная, удовлетворительная и неудовлетворительная, то в настоящее время в каждом ведомстве существует своя система оценки. При этом, практикуется привлечение персонала к разработке подобных критериев (оценка работы является основанием для принятие решений о награждении, понижении, увольнении, обучении и т.п.). Наряду с этим, Закон о свободе информации предоставляет возможность любому лицу запрашивать доступ к неопубликованным документам министерств и ведомств, причем, отказ в предоставлении затребованного документа должен быть обоснован в соответствии с требованиями закона. Для ответа учреждения на запрос частного лица о выдаче ему документов установлен срок, равный 10 рабочим дням. Отказ в выдаче документа может быть обжалован вышестоящему должностному лицу, которое обязано рассмотреть жалобу в течение 20 рабочих дней. Гражданин имеет право обратиться в окружной суд с жалобой на незаконные действия администрации, если та не предоставляет материалы в разумный срок. В суде, как первой, так и второй инстанции дело по жалобе имеет приоритет перед всеми другими делами, кроме особо важных по определению суда, и рассматривается «незамедлительно и быстро». Дело рассматривается судом по существу, и бремя доказывания своей невиновности лежит на учреждении, тогда как обычно в американском судопроизводстве доказывание вины ответчика лежит на истце. При неисполнении приказа суда о выдаче заявителю требуемых им документов виновное должностное лицо может быть наказано судом за неуважение. Суд также вправе вынести решение о возмещении истцу его расходов на адвоката и судебных издержек за счет учреждения.

     Открытость  административного процесса, доступность  информации для всех заинтересованных лиц достигается в США путем широкого информирования граждан о том, чем администрация занимается, контролем граждан за заведенными на них делами путем проведения открытых заседаний коллегиальных органов и открытых слушаний в учреждениях нормотворческих и квазисудебных дел.