Административный процесс

4. Административный  процесс - это властная деятельность  в сфере публичного формирования, осуществляемая в процессуальной  форме. Под процессуальной формой  обычно понимается способ упорядочения  властной деятельности, совокупность  процедурных требований, предъявляемых  к участникам процесса и направленных  на достижения правового результата. Процедурные требования устанавливаются  административно-процессуальными нормами и является специальными юридическими правилами процедуры, порядка деятельности. Поэтому административная юридическая процедура - более совершенный по сравнению с неправовыми формами организации государственного управления (управленческого процесса) порядок действий участников административного процесса. В совокупности они собственно и составляют административный процесс. Фактический управленческий процесс превращается в административный процесс при достаточно высокой степени реализации, закрепления процессуальных требований в законодательстве, т.е. при его процессуализации. Процессуализация способствует усилению законности и повышению эффективности публичного управления так как развивает и унифицирует правовые процедуры, повышает их гласность, вводит в практику оптимальные технологии деятельности ограничивает произвол властвующих субъектов, закрепляет гарантии реализации прав и законных интересов граждан и иных субъектов, не наделенных властными полномочиями.

Основное отличие  административного процесса от иных видов юридических процессов  состоит в содержании процедурных (процессуальных) правил и требований. Для административного процесса характерны совершения различных групп действий и видов деятельности, содержания и степени законодательной детализации процессуальной формы. Виды административно-процессуальной деятельности с точки зрения их процедуры, как правило, более просты в сравнении с классическими видами юридического процесса - уголовным и гражданским. Традиционными требованиями процессуальной формы соответствует производство по делам об административных правонарушениях и производство по делам об оспаривании действий (бездействий) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, ведущаяся по правилам гражданского судопроизводства. Для эффективного разрешения большинства административных дел с соблюдением основных правовых принципов оказывается оптимальными и достаточными менее сложные процедуры, что вовсе не свидетельствует о их «второсортности» или, что они не подлежат дальнейшему совершенствованию. Административные процедуры более конфиденциальные, менее гласные. В них ограничен принцип состязательности, распространено заочное рассмотрение дела и принятое решения без участия заинтересованных лиц. Возможно устное и письменное ведение дела, существенные различия по срокам разрешения дел, а в отдельных случаях, например, в правотворческих процедур, сроки могут нормативно жестко не устанавливаться, другие особенности. Различия в особенностях процедур не препятствует объединению действий в единый административный процесс на основе сходства их юридической природы и связи с публичным управлением. Особенности административно-процессуальных форм правотворческой, правонаделительной и юрисдикционной деятельности выражаются в особенностях трех групп производств административного процесса.

Следует отметить, что суды в России рассматривают  административные дела, используя несколько  процессуальных форм. Административно-правовая форма (административное судопроизводство) используется при рассмотрении дел административного принуждения (например, дела и принудительном лечении, об административном правонарушении, о помещении несовершеннолетних в связи с правонарушением в социальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа). Гражданско-процессуальная, арбитражно-процессуальная и конституционно-правовая формы используются при проверке законности актов публичной администрации и рассмотрении исков субъектов публичной власти и различным субъектам права.[ См.: Бахрах Д.Н. Юридический процесс и административное судопроизводство.//ЖРП. 2000. № 9. С. 15-17.]

5. Административный  процесс - деятельность, урегулированная  административно-процессуальными нормами.  К ним относятся закрепленные  в нормативно-правовых актах специальные  юридические правила, предназначенные  для того, чтобы регулировать  процедуры разрешения административных  дел. Основным методом правового  регулирования, который используется  в административно-процессуальных  нормах является предписание  См.: Сорокин В.Д. Указ. соч. С. 51, 184-186 и другие.. Наряду с дозволением и запретом, предписание определяет необходимость совершения или воздержания от конкретных действий участников административного процесса. Порядок процессуальных действий закреплен как законными, так и подзаконными нормативными актами. Отдельные административные процедуры имеют фрагментарное, недостаточное с позиций обеспечения основных правовых принципов и эффективности правоприменительной, а равно правотворческой деятельности. Поэтому правовая основа административного процесса постоянно совершенствуется, что привело к образованию административно-процессуального права, как системы норм, регулирующих административный процесс.

Таким образом, административный процесс обладает всеми признаками юридического процесса и имеет характерные особенности, что позволяет с учётом обширного массива административно-процессуального законодательства поставить его в один ряд с имеющими высокую степень организации уголовными и гражданскими процессами. В отличие, от которых административный процесс имеет более сложную структуру.

Структура административного  процесса

Под структурой административного процесса понимается совокупность составляющих его элементов. Это процессуальные действия и группы действий, объединённые по каким-либо общим основаниям и признакам. В  административном праве нет единства мнений относительно структуры административного  процесса. Критериев построения структуры  несколько:

1. в зависимости  от объема и степени реализации  процессуальной формы, полноты  законодательного регулирования  процессуальных действий;

2. в зависимости  от содержания процессуальных  действий и юридических дел;

3. в зависимости  от последовательности совершения  действий, цельности и завершенности  отдельных групп процессуальной  деятельности.

В административном процессе нет единой процессуальной формы, в которой бы могли осуществляться все составляющие его виды деятельности. Существенные отличия правотворческой, правонаделительной и юридической деятельности находят выражение в различном порядке ведения юридических дел, особенностях процедур и совокупности требований, предъявляемых к действиям участников процесса. И это вполне обоснованно, поскольку речь идет о разных способах осуществления публичной власти. Поэтому, административные дела, разрешаемые в рамках единого административного процесса отличаются и по содержанию, целям, результатам, и по процессуальным правилам ведения дела. Сходные по своим характеристикам дела относятся к конкретному виду производства. Административное производство - нормативно урегулированная система процессуальных действий, используемая уполномоченными субъектами разрешении административных дел, имеющих единый предмет и содержание. Следует отметить, что термин «производство» в административном праве применяется не только для обозначения определенного порядка разрешения административного дела, но и для обозначения стадий производства и процесса, например, исполнительное производство.

Административные  производства отличаются по степени  нормативного регулирования порядка  разрешения дел, то есть степени процессуализации. В одних случаях производство имеет достаточно развитую и единообразную процессуальную форму разрешения дел, например, дисциплинарные производства, производства по жалобам граждан, или высокую степень процессуальной организации, например, производство по делам об административных правонарушениях. В других случаях разрешения административных дел обеспечено процессуальными нормами неудовлетворительно. Отдельные производства находятся в стадии становления нормативно-процессуальной основы, имеют недостаточно развитое строение, что дает основание для обозначения их термином «процедуры». Сторонники юрисдикционного понимания административного процесса порядок рассмотрения не юрисдикционных дел называют, процедурами или процедурными производствами, тем самым ограничивают их от юрисдикционных производств.

Административные  процесс состоит из тех групп (видов, типов) производств, которые  называются также видами административного  процесса. Каждая группа производств  имеет сходство процессуальной формы  и юридического результата, некоторые  общие правила разрешения административных дел, но основной объединяющий признак - вид процессуальной деятельности: правотворческая, правонаделительная, юрисдикционная.

Административно-правотворческие  производства - деятельность субъектов  публичного управления по принятию нормативных  административных актов. В порядке, установленном административно-процессуальным нормам. Правотворческий результат - принятие правоустановленного подзаконного нормативного акта достигается за счет соблюдения и применения процессуальных правил. Это производства:

- по принятию  постановлений и распоряжений  Правительства Российской Федерации;

- по принятию  приказов, постановлений, инструкций  и иных нормативных актов министров  и других центральных федеральных  органов исполнительной власти;

- по принятию  нормативных актов главами исполнительной  власти и правительствами субъектов  федерации;

- по изданию  локальных нормативных актов  руководителями государственных  учреждений и организаций;

- по изданию  нормативных актов органами и  должностными лицами местного  самоуправления.

Административно-правонаделительные (административно-распорядительные) производства - деятельность субъектов публичного управления по принятию и исполнению распорядительных, правонаделительных и иных правоприменительных актов и иных актов, осуществляемая в процессуальной форме. К ним относятся:

- регистрационные  производства (граждан по месту  жительства и пребывания, мигрантов,  транспортных средств, оружия  и т.п.);

- лицензионно-разрешительные (решения на занятие отдельными  видами деятельности, допусков к  деятельности, на использование  объектов, квотирование и т.д.);

- производства  по стандартизации, сертификации, аттестации  товаров и услуг, аккредитация  учреждений, производства по присуждению  ученых званий и ученых степеней, нострификационные производства, производства по установлению инвалидности и иные экспериментально-удостоверительные производства;

- производства  по распределению ресурсов, государственных  услуг, помощи (денежных средств,  квартир и т.п.),и приватизационные производства и иные правопредставительственные производства;

- конкурсные  производства (по размещению государственных  заказов, часть приватизационных  производств и иные);

- кадровые производства (приём и увольнение со службы, призывные, аттестационные, иные  служебные);

- производство  по заявлениям граждан и обращениям  организаций по реализации принадлежащих  им прав в сфере публичного  управления;

- производства  по применению мер поощрения  (внеслужебных отношений) и другие  производства (процедуры), возникающие  в связи с необходимостью реализации  законных субъектных прав и  обязанностей участников материальных  правоотношений в специальной  административно-процессуальной форме.

Административно-юрисдикционные производства - деятельность субъектов публичного управления и судов по разрешению споров, возникающих в сфере управления, а также по применению мер административного и дисциплинарного принуждения, осуществляемая в административно-процессуальной форме. К ним относятся производства

- по делам  об административных правонарушениях;

- дисциплинарное  производство;

- по административным  жалобам граждан;

- производство  по административно-правовым спорам, (процедуры разрешения служебных  споров, производство по оспаривании действий и без действий органов и должностных лиц органов публичной власти);

- исполнительное  производство;

- производство  по реализации института материальной  ответственности;

- контрольно-надзорные  производства;

- оперативно-розыскное  производство;

- производство  по применению мер административного  принуждения, не связанных с  наказанием (помещение несовершеннолетнего  в центр временного содержания, применение мер принудительного  лечения, помещения в учебно-воспитательные  учреждения закрытого типа и  т.д.)

Возможна классификация  видов административно-процессуальной деятельности таким образом, при котором более совершенные административных дел, имеющие высокую степень нормативного обеспечения, относятся к административным производствам, все иные - к административным процедурам. Производств при подобной группировке оказывается менее десяти, а ограничение их от процедур весьма условно и динамично.