Административный процесс

Юрисдикционная концепция предлагает ограничительное, узкое толкование административного процесса по аналогии с уголовным и гражданским процессом. Под административным процессом понимается вид исполнительно-распорядительной деятельности по применению административного принуждения, то есть урегулированный правом порядок юрисдикционной деятельности при рассмотрении индивидуальных управленческих дел. В этом смысле административный процесс еще называют негативным административным процессом, административно-юрисдикционным процессом, правоохранительным процессом. Утверждается, что административный процесс возникает при наличии спора между сторонниками административного правоотношения или решения вопроса о применении принуждения. Всю иную деятельность предлагается считать не административно-процессуальной, а организационно-процедурной. В соответствии с юрисдикционным толкованием процессуальные нормы регламентируют административный процесс наряду с материальными нормами. И в совокупности составляют институт административного права. Отрицается существование административно-процессуального права в системе российского права. В отдельных случаях позиция представителей юрисдикционного подхода еще более сужает содержание административного процесса до так называемого «традиционного» понимания юридического процесса, охватывающего исключительно процессуальную деятельность судов - административное правосудие.

Управленческая  концепция рассматривает административный процесс преимущественно как  юридическую форму реализации исполнительной власти, процесс применения норм материального  административного права, в который  помимо применения административного  принуждения включается применение регулятивных норм. В связи с этим административный процесс называют позитивными или организационно-процедурными процессом.

Административный  процесс включает систему действий по разрешению конкретных управленческих дел, которые возникают как внутри аппарата управления, так и за его пределами. Помимо юрисдикционной деятельности управленческая концепция относит к административному процессу деятельность по разрешению любых иных индивидуальных юридических дел органами публичного управления и правотворческую деятельность органов исполнительной власти по принятию правовых актов управления. В этом смысле административный процесс обеспечивает функционирование органов исполнительной власти - это юридическая форма управленческой деятельности. Но управленческая концепция не исключает, что к административному процессу может быть отнесена любая деятельность, в ходе реализации которой возникают правоотношения, регулируемые административно-процессуальными нормами, в том числе и деятельность судей по разрешению административных споров и дел об административных правонарушениях. Управленческий подход предполагает постепенное расширение содержания административного процесса за счет тех вопросов государственной деятельности, которые получают законодательное обеспечение и приобретают форму административно-процессуальной деятельности, в частности, отдельных видов контрольно-надзорных процедур, процедур прохождения государственной службы и других.

Таким образом, в административном праве фактически существует три подхода к пониманию  административного процесса, которые  условно можно обозначить: юрисдикционный, управленческий и действительно широкий, за пределами которого стираются границы между формами реализации норм материального права, между материальными и процессуальными нормами, между формами юридической деятельности.

Отметим, что  концепция широкого подхода в  предлагаемом понимании находится  в стадии формировании и требует  детальной проработки и обоснования.

Важным моментом в формировании представления об административном процессе является установление соотношения административного  процесса с юридическим процессом. Общепризнанно, что административный процесс - это вид юридического процесса, обладающий определёнными особенностями. На первый взгляд простая задача соотношения  признаков юридического и административного  процессов осложняется тем обстоятельством, что в общей теории права имеет  место минимум пять подходов в  определении содержания юридического процесса и процессуального права[ См. Например: Лукьянова Е.Г. Теория процессуального права. - М.: Изд. НОРМА, 2003. - С. 40-42.].

С учетом различной  степени детализации обобщенное представление ученых-администраторов  об юридическом процессе находится в пределах разброса мнений, при котором юридический процесс воспринимается как деятельность компетентных органов государства, осуществляемая в процессуальной форме. Соответственно, процессуальное право регулирует общественные отношения, складывающиеся в процессе правотворчества и процессе применения норм материального права.

Нет единства среди  административистов, исследующих проблемы административного процесса в современной России, и относительно признаков юридического процесса[ См.: Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: Учебник. - СПб.: Изд. «Юридический центр Пресс», 2004. С. 177-186; Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник. - М.: Изд. НОРМА, 2001. С. 300-303; Административное право: Учебник/ Под ред. Л.Л. Попова. - М.: Юристъ, 2002. С. 389-419; Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Проблемы теории. - М.: Изд-во НОРМА, 2001. С. 36-53; Кононов П.И. Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного регулирования. - Киров, 2001. С. 14-66; Панова И.В. Актуальные проблемы административного процесса в Российской Федерации. Автореферат диссерт… докт. юрид. наук. Екатеринбург. 2000. С. 6; Махина С.Н. Административный процесс: проблемы теории, перспективы правового регулирования. - Воронеж: Изд-во ВГУ, 1999.].

Тем не менее, как  представляется, не вызывает обоснованных возражений утверждения о том, что  юридический процесс - это:

1. сознательная  целенаправленная деятельность; разновидность  социального процесса;

2. этой деятельности  присущ властный характер, поскольку  в ней реализуются властные  полномочия государственных и  муниципальных органов;

3. эта деятельность  имеет юридическое содержание, направлена  на решение юридических дел  и достижение определенного юридического  результата;

4. результаты  процесса оформляются в официальных  юридических документах;

5. юридический  процесс - это правовая форма  реализации функций органов власти. Его виды и особенности организации  определяются характером, видом  власти, которую он обслуживает.

6. ему свойственна  достаточно полная (или в основном) регламентация деятельности юридическими  процессуальными нормами.

Все эти признаки в полной мере присуще административному  процессу как виды административного  процесса.

§ 2 Понятие признаки и структура административного  процесса

Неоднозначность методологических подходов в теории права и в административном праве  осложняют задачу определения понятия  административного процесса. Представляется, что административный процесс есть процессуально оформленная урегулированная  нормами административно-процессуального  права деятельность субъектов публичной  власти по разрешению правоприменительных  и правотворческих юридических  дел в сфере осуществления  публичного управления и судебного  контроля за ним.

Обратимся к  характеристике отдельных признаков  административного процесса.

1. Административный  процесс - это не любая властная  деятельность, а исключительно юридическая  по своему содержанию, целям и  результату. В связи с этим, необходимо  отграничивать административный  процесс, прежде всего от управленческого  процесса, с одной стороны, и  от иных видов юридической  деятельности, с другой.

Управленческий  процесс - система официально признанных действий по реализации функций управления. Это общепризнанный установившийся процесс управленческой деятельности и сама управленческая деятельность, порядок реализации которой устанавливается  нормами права, а по отдельным  направлениям без правового регулирования (так называемые «неправовые формы  управления»). К ним частично относится  организационная работа аппаратов  управления, делопроизводство, информационно-обеспечивающие и материально-технические действия. Они могут содержать элементы властеотношений за пределами конкретного правового регулирования. В то же время, административный процесс по содержанию, формам и методам отличается, например, от уголовно-процессуальной, уголовно-исполнительной, гражданско-процессуальной и иных видов юридической деятельности, реализуемых в пределах соответствующих правоотношений.

2. Административно-процессуальная  деятельность осуществляется уполномоченными  на то субъектами публичной  власти. Методологически неверно  жестко увязывать административный  процесс с деятельностью органов  исполнительной власти или с  административной юстицией. Это  искажает реальную картину состояния  юрисдикционного процесса в современных условиях.

Следует согласиться  с тем, что каждый вид юридического процесса имеет свой властный источник - соответствующую ветвь государственной  власти. И в этом смысле административный процесс в первую очередь и  преимущественно реализует функции  исполнительной власти. Но при этом следует учитывать три аргумента, позволяющих избежать формализма во имя «чистоты» теоретических  конструкции и предельной поляризации  подходов. Во-первых, исполнительная власть может быть реализована в форме  правотворческой и правоприменительной, в том числе и юрисдикционной, деятельности. Во-вторых, состав субъектов определяется прежде всего юридическими содержанием действий субъектов публичной власти. В-третьих, закрепленные процессуальных действий в законодательных актах, традиционно относимым к иным отраслям права, не к административному праву, не означает автоматически, что эти действия не входят в содержание административного процесса.

Подтверждая единый характер управленческой деятельности, мы должны признать, что в форме  административного процесса реализуются  функции как государственный  исполнительной власти на уровне федерации и ее субъектов, так и муниципальной исполнительной власти. Если за основу определения административного процесса в качестве самостоятельного вида юридического процесса взять не только управленческую, но и непосредственно связанную с управлением деятельность, то к административному процессу следует отнести деятельность судов по применению традиционно признаваемых административными мер принуждения (административное наказания, установление административного надзора за ранее судимыми лицами, меры пресечения правонарушений и т.п.), а также разрешение судами, административных споров, возникающих из публичных правоотношений, в порядке судебного контроля за деятельностью исполнительной власти (сейчас традиционно регулируется Гражданско-процессуальным кодексом). Очевиден и тот факт, что субъектами управленческого процесс являются аппараты представительных органов власти, деятельность которых также организована в форме административных процедур. В этих условиях единственный корректный термин, дающий возможность объединить субъектов административно-процессуальной деятельности - «органы публичной власти». Естественно, что субъектами являются и должностные лица названных органов.

Не следует, что  утверждение воспринимать как попытку  из числа участников административно-процессуальной деятельности граждан, общественных объединений, коммерческих и некоммерческих организаций, иных участников административного  процесса. Органы публичной власти являются не единственными, но основными  участниками административного  процесса, поскольку именно они рассматривают  юридические дела, осуществляют основную массу административно-процессуальных действий и принимают решение  по делу. На органы публичной власти возложены законодательством обязанности  по обеспечению процессуальной формы  деятельности, в том числе, обязанность  требовать соблюдение порядка осуществления  деятельности от иных участников процесса. Тем самым подчеркивается их ведущая роль в реализации целей административного процесса.

3. Административный  процесс имеет свое юридическое  содержание, цель и результат.  Юридическое содержание административного  процесса состоит в том, что  он является деятельностью по  разрешению административных юридических  дел. Юридическое дело - вопрос, проблема, ситуация возможность разрешения  которой связана с использованием  юридических средств, прежде всего  норм права. Административное  дело следует понимать как  возникающий в сфере публичного  управления вопрос, связанный с  применением, административно-правовых  норм в предусмотренной нормативными  актами процессуальной форме.  Назначение административных дел  состоит в обеспечении применения  норм не только материального  и процессуального административного  права, но и других материальных  отраслей. Результатами разрешения  административных дел могут быть  как индивидуальные правовые  акты, с помощью которых административно-правовые  нормы применяются к конкретным  лицам, так и подзаконные нормативные  акты к органам исполнительной  власти. Нет противоречия в том,  что процесс правоприменения норм административного материального и процессуального права совмещаются в одном административном деле с принятием подзаконного нормативного акта, то есть административным правотворчеством. Процедуры принятия нормативных актов органов управления урегулирован нормами административно-процессуального права, которые и применяются для организации разрешения данного административного дела. Очень часто нормотворческие административные дела заканчиваются помимо принятия нормативного акта, принятием так называемого «смешанного» акта, содержащего и индивидуальные предписания и нормы административного либо административно-процессуального права, например, наставление (устав, инструкция) и приказ и о его утверждение, о порядке введения в действие, исполнения и контроля. В этом выражается сложная исполнительно распорядительная природа публичного управления и исполнительной власти. Безусловно, не следует забывать и о «фактической» цели административных дел - достижение какого либо блага для участников правоотношений: разрешение спора, наказание правонарушителя, возможность воспользоваться субъективным правом и т.п.