Природопользование

   Для управления охраной природы и  обеспечения рационального использования  природных ресурсов образованны  соответствующие ведомства, на которые  возложено решение следующих  задач:

осуществление комплексного управления природоохранной  деятельностью;

разработка  и проведение единой научно-технической  политики в области охраны природы  и рационального использования  природных ресурсов, координация  деятельности в этой области;

государственный контроль за использованием и охранной земель, поверхностных и подземных  вод, атмосферного воздуха, растительного  и животного мира, морской среды  и природных ресурсов территориальных  вод, континентального шельфа и экологической  зоны, а также всех полезных ископаемых;

подготовка  и представление правительству  предложений и рекомендаций для  включения их в Государственную  программу охраны окружающей среды  и рационального использования  природных ресурсов, обеспечение  принятой программы;

разработка  предложений по совершенствованию  экономического механизма природопользования, утверждение экономических нормативов, правил, стандартов по регулированию  использования природных ресурсов и охране природной среды от загрязнения  и других вредных воздействий;

осуществление государственной экологической  экспертизы генеральных схем развития и размещения производительных сил  республик и отраслей народного  хозяйства, контроль за соблюдением  экологических норм при разработке новой техники и технологии, материалов и веществ, а также проектов на строительство и реконструкцию  предприятий, оказывающих воздействие  на состояние окружающей среды и  природных ресурсов; совместно с  территориальными органами управления выдача разрешений на захоронение и  складирование промышленных и бытовых  отходов, на выбросы вредных веществ  в окружающую среду, водопользование  и потребление атмосферного воздуха, предоставление недр в пользование  для проведения геологоразведочных работ, утверждение расчетной лесосеки и осуществление контроля за отводом  земель под все виды хозяйственной  деятельности;

руководство заповедниками и осуществление  государственного контроля за ведением охотничьего хозяйства, а также  ведение государственного кадастра животного мира и Красной книги;

распространение знаний о природе среди широких  слоев населения, воспитание граждан  в духе бережного отношения и  любви к природе;

планирование  и осуществление сотрудничества по вопросам охраны природы с зарубежными  странами и международными организациями.

   При ведомствах действуют общественные советы, в которые входят ученые, общественные деятели, представители  местных органов управления, руководители предприятий. Эти советы созданы  для всестороннего обсуждения крупных  проблем природопользования и выработки  рекомендаций по их решению. Основные направления развития управления природопользованием  .

   В настоящее время управление природопользованием  должно быть направлено на:

• снижение загрязнения окружающей среды;
• сокращение потребления природных ресурсов;
• не истощительное использование возобновляемых природных ресурсов;
• формирование необходимого развития резерва минеральных ресурсов;
• эффективное использование первичного природного сырья;
• создание экономических условий для предпринимателей;
• международное сотрудничество.

     3.1 Организационные структуры управления природопользованием.

     В нашей стране сформировалась к настоящему времени определенная система природопользования, представленная совокупной деятельностью  специальных организаций, отраслевых, ведомственных учреждений и направленная на реализацию мероприятий по охране, использованию, воспроизводству природных  ресурсов и объектов. Эта система  выполняет специфические функции, имеет свои особенности.

      1) Процесс непосредственного использования  природных ресурсов связан с  получением продукции и это  представляет собой сферу материального  производства.

      2) Одновременно народнохозяйственная  система природопользования выполняет  социальные, экологические функции  (улучшение условий труда, быта, проживания людей, развития личности).

     3) Основой функционирования народнохозяйственной  системы природопользования является  государственный план экономического  и социального развития страны.

     Успешное  функционирование системы управления в сфере охраны окружающей среды  и природопользования в Российской Федерации, как и любой системы  управления, возможно только при наличии  следующих составляющих:

• эффективной административной структуры органов управления;
• качественной нормативной правовой базы, регулирующей отношения в данной области;
• действенных механизмов обеспечения качества окружающей среды: 
  оценки воздействия на окружающую среду; экологического контроля и надзора; экологической экспертизы, экологического аудита, сертификации, лицензирования;
• экономического механизма регулирования деятельности в данной области.

     Структура органов управления в области  охраны окружающей среды и природопользования, начиная с начала 90-х годов  прошлого века, претерпевала постоянные изменения. Изменялось как количество органов исполнительной власти в  области охраны окружающей среды, так  и их полномочия. Крупные и незначительные реорганизации проходили с периодичностью от одного до четырех лет.

     Административная  реформа началась в 2004 году и продолжается до последнего времени.

     Указ  Президента РФ № 314 от 9 марта 2004 г. «О системе  и структуре федеральных органов  исполнительной власти» радикально изменил структуру государственной  власти и управления на федеральном  уровне. Была введена трехуровневая  структура органов власти и управления: Министерства, службы, агентства.

     Изменения затронули как властные отношения  по вертикали (федеральные органы государственной  власти - органы государственной власти субъектов Российской Федерации - органы местного самоуправления), так и  по горизонтали (между федеральными органами государственной власти).

     Особое  значение имело реформирование Министерства природных ресурсов Российской Федерации (передача подавляющего большинства  правоприменительных полномочий вновь  образованным подведомственным органам: Росприроднадзору, Росводресурсам, Рослесхозу, Роснедрам), Министерства сельского  хозяйства Российской Федерации (образование  Россельхознадзора, Росрыболовства), создание Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (передача последней ряда полномочий реорганизованных и ликвидированных федеральных органов исполнительной власти) и др.

     20 мая 2004 г. Указом Президента  Российской Федерации Федеральная  служба по технологическому надзору  и Федеральная служба по атомному  надзору преобразованы в Федеральную  службу по экологическому, технологическому  и атомному надзору (Ростехнадзор).

     Таким образом, вместо одного органа – Министерства природных ресурсов России было создано  три - Министерство природных ресурсов России, Ростехнадзор (которая напрямую подчиняется премьеру), Росприроднадзор (которая находится в ведении министра природных ресурсов). Причем каждое из этих ведомств имеет свои территориальные органы в каждом субъекте Российский Федерации.

     Кроме этих трех ведомств, окружающую среду  фактически контролирует Федеральная  служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, входящая в систему Министерства здравоохранения и социального развития, а также Россельхознадзор, который тоже наделен полномочиями по регулированию природопользования и контроля за состоянием окружающей среды.

     При этом полномочия этих органов не были четко определены, в результате чего произошло их дублирование, а, следовательно, общее увеличение численности аппарата при недостатке его в каждом конкретном органе. Например, контроль и надзор за водными биологическими ресурсами  и средой их обитания возложены на Росприроднадзор и Россельхознадзор.

     Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования   преобразована  в Федеральную службу по надзору  в сфере природопользования (Росприроднадзор), а функции в сфере экологического надзора переданы Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору.

     По  некоторым оценкам только функциональными  полномочиями по регулированию, надзору, контролю, управлению имуществом и  т. п., в сферах управления использования  природных ресурсов и охраны окружающей среды в 2004 – 2005 гг. имели, как минимум, два Министерства, семь федеральных  служб, шесть – федеральных агентств.

     В то же время, не было предусмотрено  ни одного управленческого подразделения, наделенного функциональной ответственностью и соответствующими полномочиями:

     - по обеспечению сохранения природной  среды в целом в стране, в  отдельных регионах, в локальных  и региональных природных системах  и т. п.;

     - по координации всей природопользовательской  деятельности в стране и регионах; по координации всей совокупности  воздействий и отдельных видов  воздействий общества на природу;

     - по научному обеспечению перехода  России к «устойчивому природопользованию»; 

     - по разработке скоординированных  комплексных методических и нормативных  материалов для эколого-экономического  анализа, оценок, прогнозов развития  природопользования на единой  методологической основе;

     - по разработке комплексных оперативных  и стратегических управленческих  решений в едином научно-практическом  ключе на федеральном и региональном  уровне и т. д. и т. п.

     В управленческой практике, все названное  выше многообразие – из около 15 надзирающих  и контролирующих органов управления, и около 23 органов, осуществляющих ограниченное, часто «номинальное» государственное  управление региональным природопользованием, которым занимаются «курируемые» предприятия, - действует нескоординировано, неизбежно  дублируя «выгодные» функции, неизбежно  «переталкивая» в другие ведомства  функции «невыгодные».

     Дополнительные изменения в управление природопользованием и охраной окружающей среды по распределению прав, обязанностей и ответственности между уровнями власти внес Федеральный закон от 22.08.2004 г. № 122 – ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В сфере природопользования, среди основных изменений, внесенных этим законом, можно выделить перераспределение прав и ресурсов на уровень федеральный, а ответственности за состояние природной среды - на уровень региональных.

     Практика 2005 г. выявила очевидную нерациональность складывающейся в этой сфере ситуации, в связи, с чем был принят Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» № 199-ФЗ от 31.12.2005 года.

     В соответствии с частью 2 статьи 77 Конституции  Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и  полномочий Российской Федерации федеральные  органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему  исполнительной власти в Российской Федерации.