Ярусы и уровни бюджета

       Обращаю внимание на активное использование  в приведенных примерах словосочетания «местные бюджеты». Считаю этот термин неприменимым при анализе бюджетной системы. Дело в том, что под местными бюджетами подразумеваются денежные фонды местных органов власти, но как мы отметили выше, не все они являются муниципалитетами и, соответственно, не все из них имеют денежный фонд в виде бюджета. Часть местных органов власти находится на сметном финансировании и поэтому когда употребляется термин «местные бюджеты», то имеются в виду как бюджеты, так и сметы. Но при анализе бюджетной системы нам нужна информация о денежных фондах только муниципалитетов, то есть их бюджетов. Поэтому при упоминании нисшего уровня бюджетной системы предлагаю употреблять термин либо «муниципальный бюджет», либо «бюджет местного самоуправления».

       В администрации Президента РФ также  не знают точного количества муниципальных образований – то ли 12 тыс., то ли 14 тыс.⁶

       Что касается Росстатагентства РФ, которое  владеет сведениями об административно-территориальном  устройстве страны, то статистики не выделяют муниципальные образования среди  местных органов власти, называя по состоянию на 1.01.98 только количество районов (1 868), городов (1 095), городских районов (322), поселков городского типа (1 963), сельских населенных пунктов (24 456)⁷.

       Неразбериха с муниципалитетами – это не единственное замечание к строению бюджетной системы России. Повторюсь: бюджетная система государства в целом соответствует административно-территориальному устройству страны⁸, копирует ее, поскольку каждый орган власти для надлежащего выполнения своих функций должен быть наделен денежным фондом, исполняемым в виде бюджета или сметы. Поэтому мы обращаем внимание на существование в РФ органов управления закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) и Союза России и Беларусь и, соответственно, их денежных фондов.

       В силу специфики своего образования и функционирования, а также отсутствия соответствующих полномочий в сфере управления своей территорией и финансами, полагаю, что денежный фонд ЗАТО нельзя отнести ни к уровню субъекта федерации, ни к уровню муниципальных органов власти. Хотя органы власти ЗАТО – это самые что ни на есть местные органы власти.

       Если  провести аналогию то, как в составе  субъекта федерации может быть районное звено управления территорией, так  и ЗАТО является подобием района в составе непосредственно федерального уровня, поскольку органы управления ЗАТО подчиняются федеральным министерствам (Минобороны и Минатому), а также не имеют должной независимости в бюджетной сфере: они существуют на основании сметы, а не бюджета. Более того, собираемые на их территории налоги, не делятся с бюджетом того субъекта федерации, где это ЗАТО расположено, а исполнение денежного фонда ЗАТО производится Федеральным Казначейством (см. ст. 142 БК РФ). Еще один аргумент в пользу сделанного утверждения – то, что в составе сметы ЗАТО могут быть секретные статьи расходов, а это прерогатива исключительно федерального бюджета (см. ст. 36, 209 БК РФ). По официальным данным в 1999 г. в РФ насчитывалось 32 образования [9, стр. 31], по другим сведениям в 1997 г. их было 36 [1, стр. 135].

       Также в составе федерального уровня бюджетной  системы считаю необходимым особо  выделить расходы на содержание инфраструктуры закрытого административно-территориального образования космодром «Байконур» (г. Ленинск, Казахская Республика), чья особенность в том, что город расположен на территории иностранного государства, взятой в аренду Российской Федерацией, а если говорить точнее – одним из федеральных органов власти.

       Вместе  с тем, необходимо отметить нарушение  бюджетной логики. Бюджетным Кодексом РФ предусматривается, что «в доходы бюджета закрытого административно-территориального образования в полном объеме направляются все виды федеральных, региональных и местных налогов и иные поступления, аккумулируемые на его территории» (ст. 142). Но ведь ЗАТО не является ни субъектом федерации, ни муниципалитетом, поэтому оно не имеет права ни вводить, ни взимать региональные и местные налоги.

       Другая  бюджетно-финансовая особенность ЗАТО состоит в том, что при финансировании государственного оборонного заказа предприятия, выполняющие данный заказ, производят отчисления в денежный фонд ЗАТО в размере 1% от объема финансирования, включаемые в стоимость заказа. Эти средства имеют целевое назначение – дополнительное финансирование программ в области экологии и здравоохранения. Фактически речь идет о предоставлении ЗАТО косвенных, дополнительных к основному финансированию, трансфертов из федерального бюджета. 

       Остается  еще одно звено в перечне населенных пунктов, находящихся в ведении  федерального уровня власти, никогда прежде не упоминавшееся при анализе бюджетной системы РФ. Это порядка 10 тыс. военных городков, эксплуатируемых Министерством обороны по всей территории страны⁹. Там проживают семьи военнослужащих, военные пенсионеры и в отдельных случаях сторонние гражданские лица. В этих городках имеется более 260 тыс. зданий и сооружений, проложено около 119 тыс. км инженерных сетей. На их содержание в 1999 г. требуется более 20 млрд. рублей. Данная сумма сопоставима с годовыми расходами 7-10 среднестатистических субъектов федерации, а количество военных городков превышает треть от количества населенных пунктов в России. Названные цифры свидетельствуют о большой значимости населенных пунктов – военных городков – в жизни страны и соответственно необходимости учета этого факта в бюджетной системе.

       Военные городки Министерства обороны, являясь местными органами власти, не имеют статуса муниципалитетов, а их органы власти – комендатуры – действуют на основе смет, утверждаемых в составе расходов федерального министерства (Минобороны) в рамках федерального бюджета.

       В связи с этим, полагаю, что денежные фонды  комендатур – местных  органов власти военных  городков – следует  особо выделять в  составе федерального уровня бюджетной  системы России.

       Очень важно отметить, что органы власти военных городков имеют возможность привлекать для решения своих задач бесплатный труд военнослужащих срочной службы, начиная от уборки территории, кончая строительными работами. Этот факт необходимо учитывать при анализе смет, поскольку в отчете об исполнении сметы военного городка могут быть не отражены в полном объеме все выполненные хозяйственные работы.

       Отдельную проблему представляет передача военных  городков, надобность в которых отпала, в ведение гражданских властей, то есть переход денежных фондов органов власти населенных пунктов с одного уровня бюджетной системы на другой: с федерального на муниципальный или субъекта федерации.

       Например, в военном городке «Сланцевый рудник» (Саратовская область, Озимский район) располагался 437 вертолетный  полк. После ликвидации части военные из городка ушли. Однако около полутора тысяч жителей в городке остались, в том числе 260 школьников, под школу которым был переоборудован бывший штаб части. Телефонной связи в городке теперь нет, а в зимнее время откапывать из под снега автомобильную и железную дороги некому. Прежде это делали солдаты, то есть бесплатно.

       Военный городок перешел в ведение  органов власти Озимского района без какой бы то ни было компенсации  со стороны военных¹⁰. Если в городке были бы крупные налогоплательщики, то городок вполне мог бы получить статус муниципалитета и сам себя содержать, а поскольку у бывшей воинской части нет собственной налоговой базы (а есть только здания и коммуникации, требующие содержания, не говоря уже о потребностях населения), то районным властям придется изыскать в своем бюджете средства на финансирование «нового», незапланированного населенного пункта.

       Еще один нюанс бюджетной системы  – это учет мест расположения воинских частей и мест содержания заключенных¹¹. С одной стороны, армия и тюрьмы – это бюджетные учреждения, полностью финансируемые из федерального бюджета по смете, с другой – места компактного проживания лиц, ущемленных в своих гражданских правах и обремененных некоторыми обязательствами перед государством и обществом. Кроме того, войсковые части могут менять места своей дислокации в отличии от обычных населенных пунктов. На этих территориях нет налогоплательщиков и сопутствующих служб и органов правопорядка в привычном виде. Таким образом это населенные пункты, существующие в виде бюджетного учреждения. В связи с этим считаю, что сметы на их содержание не следует особо выделять в составе федерального уровня бюджетной системы.

       Теперь  перейдем к теме, которая связана  с формированием Союзного государства  и со временем вероятно окажет большое  влияние на финансы органов власти России и, соответственно, на ее бюджетную систему. Автор выделил бюджет Союза России и Беларуси в отдельный, межгосударственный уровень бюджетной системы РФ. Дело в том, что Союз является достаточно независимым от российских властей образованием – утверждение и исполнение его бюджета осуществляется собственными представительными и исполнительными органами власти, соответственно.

       Денежный  фонд у Союза России и Беларуси один – бюджет. Внебюджетных фондов у Союза нет. В связи с этим, бюджет – это единственный инструмент достижения Союзом своих целей, и именно поэтому он заслуживает самого пристального внимания.

       Бюджет  Союза – это действительно  бюджет, а не смета или просто деньги на счете. Дело в том, что бюджет Союза проходит все стадии бюджетного процесса: разработку, утверждение и исполнение. Принимается бюджет на сессии парламентского собрания Союза России и Беларуси практически по той же процедуре, что и федеральный бюджет. Разработка и исполнение союзного бюджета возложены на исполнительный комитет Союза. Необходимо отметить, что бюджет Союза построен по проектному принципу. То есть из бюджета финансируются только расходы на реализацию конкретных проектов, а не расходы текущего характера, например на содержание какого-либо объекта. Проектный принцип построения бюджета предполагает начало и окончание проекта, наличие четких критериев достижения целей проекта и соответственно возможность контролировать эффект от финансирования проекта.

       Бюджет  Союза формируется сбалансированным, без дефицита¹². В доходной части всего один источник – перечисление взносов от стран-участниц. Однако не исключено, что со временем у Союза появятся новые источники доходов. Ими могут стать и плата за сдачу в аренду помещений, и дивиденды по акциям, принадлежащим межгосударственному объединению. Согласно существующим требованиям выделение средств из бюджета Союза негосударственным коммерческим организациям осуществляется только при условии обеспечения участия Союза в уставном капитале финансируемых организаций¹³. Это требование может быть оформлено в виде передачи по номинальной стоимости в собственность Союза акций на сумму финансирования из бюджета.

       Вместе  с тем, следует признать, что формирование союзного бюджета не идеально. Во-первых, требование о передаче в собственность Союза акций по номинальной стоимости не всегда – с учетом структуры акционеров, состояния предприятия и конъюнктуры на рынке ценных бумаг – может быть оправданным. Во-вторых, это же требование в одном из разделов совершенно игнорируется¹⁴, поскольку предполагается уже не передача акций, а их покупка. В третьих, в документе не отражено последующее использование результатов реализации проектов, их распределение между странами. В-четвертых, – но эта традиция существует еще с советских времен – в одном из проектов было «учтено также ожидаемое недофинансирование¹⁵…». Кроме того, не прописана заемная политика Союза.

       Еще одна проблема союзного бюджета связана  с порядком перечисления в него взносов  из федерального бюджета. Органы управления Союзом предложили достаточно естественный и простой принцип перечисления средств: ежемесячные плановые перечисления в размере одной двенадцатой от долевого взноса стран-участниц. Однако применительно к РФ это неосуществимо, поскольку финансирование из федерального бюджета зависит от двух непредсказуемых факторов: наполняемости федерального бюджета и ежеквартальных постановлений Правительства РФ, распределяющих квартальные и месячные лимиты бюджетных назначений. В результате получается, что поэтапное перечисление сумм российского взноса невозможно планировать. Поэтому также произвольными, не поддающимися существенному планированию, оказываются и расходы из бюджета Союза.

       Соответственно  высок риск недофинансирования инвестиционных программ Союза. Так, в частности, московский телевизионный завод «Рубин» – участник совместной российско-белорусской программы по развития производства телеаппаратуры на предприятиях двух стран и созданию «союзного телевизора» – не получил с начала 1999 г. ни рубля из выделенных на эти цели 14,4 млн. руб. бюджетной ссуды и предполагает выйти из программы¹⁶.

       В соответствии с решением Исполкома  Союза Белоруссии и России, в создании «союзного телевизора» наряду с  московским заводом «Рубин» участвуют:

• с российской стороны – ПО «Квант» (Великий Новгород), АО «Российская электроника» (Москва), Московский научно-исследовательский телевизионный институт;
• с белорусской стороны – ПО «Горизонт» и НПО «Интеграл» (Минск).

         В 1999-2001 гг. из бюджета Союза  России и Белоруссии на реализацию программы производства телеаппаратуры предполагается выделить 374 млн. российских рублей: 60% программы финансируется российской стороной, а 40% – белорусской.

       Вместе  с тем у «Рубина» возникают  и иные, нежели денежные, проблемы. В  соответствии с программой развития телеаппаратуры, утвержденной Исполкомом Союза Белоруссии и России, в октябре 1998 г. московский завод «Рубин» должен был приступить к дополнительным закупкам кинескопов на воронежском АО «ВЭЛТ» (завод вакуумных электронно-лучевых трубок), который к 1 апреля 1999 г. должен был выпустить их не менее 10 тыс. Однако, воронежское предприятие не освоило выпуск собственных кинескопов, а стало закупать их в Паневежисе (Литва). Отступая от программы, московский завод отказался от услуг воронежцев и начал самостоятельно приобретать кинескопы за рубежом, чтобы избежать ненужных трат на посредников.