СТРОЕНИЕ  БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ  РФ

       В данной статье анализируется текущее  состояние бюджетной системы  России, вертикальные и горизонтальные потоки в ней бюджетных средств. Вертикальное перераспределение средств  осуществляется по уровням бюджетной  системы, поэтому мы рассмотрим количество уровней бюджетной системы, для чего обратимся к видам органов власти и населенных пунктов, существующих в РФ. Горизонтальное перераспределение средств рассмотрим на примере финансовых взаимоотношений между налогоплательщиками и денежными фондами, расположенными на разных уровнях бюджетной системы и в разных регионах.  

       1. Вертикальное перераспределение  бюджетных средств 

       Бюджетную систему страны (региона) принято  подразделять на уровни. Это связано  с существенными различиями между органами власти, которым соответствуют эти уровни. Административно-территориальное устройство страны предполагает подчиненность одних органов власти другим и разную степень их самостоятельности в бюджетно-финансовой сфере. По общему мнению в РФ существуют три вида органов власти: федеральные, субъектов федерации и местные. У каждого из них, несмотря на продолжающиеся и в настоящее время споры, есть свои более-менее четко очерченные обязанности по организации и управлению политической жизнью страны, экономикой, социальной сферой и пр. Федеральные органы власти занимаются вопросами общероссийского значения, органы власти субъектов федерации решают проблемы общие для своего региона, а на местные органы власти возложено решение непосредственных проблем населения – уборка и благоустройство территории населенного пункта, содержание дорог и тротуаров, освещение улиц, обеспечение теплоснабжения, торговли, правопорядка и пр.

       В России существуют разные виды населенных пунктов (мест коллективного, компактного  проживания людей): города, поселки городского типа, села, деревни, аулы, станицы, хутора и т. д. и т. п. В каждом из них есть свои органы власти, именуемые местными органами власти.

       Как известно, у любого органа власти есть три инструмента управления территорией  и проживающим там населением:

• принуждение – получить услугу (работу) бесплатно, взять ее силой или угрозой применения силы;
• пропаганда – получить услугу за минимальную цену путем внушения чего-либо, каких-либо идеологических установок, не подлежащих сомнению; например, безусловного послушания;
• деньги – покупка услуги по ее реальной, рыночной цене. Это единственно честный способ управления территорией, когда не надо ни обманывать, ни принуждать, а все операции осуществляются по доброй воле.

       В настоящее время, органы власти в РФ используют все три способа управления, но с разной степенью интенсивности. В армейской среде, например, используется сочетание пропаганды и принуждения, в местах содержания заключенных – в основном методы принуждения. Во всех остальных, обычных, гражданских местах проживания людей практически единственным инструментом управления территорией выступают в настоящее время денежные средства.

       В современной РФ, по сравнению с  советским периодом, роль и значение таких методов управления, как  насилие и пропаганда существенно ослабли, а их использование не так масштабно, как ранее и не так интенсивно. Именно поэтому вопрос использования бюджетных средств становится настолько принципиальным и важным для всей страны, а процесс утверждения бюджета привлекает самое пристальное внимание общества или, по крайней мере, его политически и социально активной части.

       Финансы региональных органов власти существуют как непосредственно в виде денежных фондов органа власти, так и в  виде влияния властей на финансовые потоки. Денежный фонд органа власти в свою очередь может существовать в двух вариантах: в виде бюджета и в виде сметы, обязательно являющейся составной частью какого-либо бюджета. Главный критерий проявления денежного фонда органа власти на том или ином уровне бюджетной системы – это самостоятельное формирование предполагаемых доходов и расходов, утверждение и исполнение органом власти своего денежного фонда, говоря иначе – наличие депутатского корпуса, имеющего права на самостоятельное формирование бюджета.

       Другая  важная характеристика денежного фонда  – наличие собственных и/или  закрепленных налогов и неналоговых  сборов – не является принципиальной, поскольку это может быть всего  лишь формой трансферта.

       Итак, бюджетная система  страны формируется  из денежных фондов, существующих в виде бюджетов, принадлежащих разным видам органов власти. А уже бюджеты, в свою очередь, включают в себя сметы бюджетных учреждений, организаций и структурных подразделений органов власти.

       В экономической литературе существует устойчивое мнение, что бюджетная система РФ является трехуровневой и включает в себя федеральный уровень, уровень субъектов федерации и уровень денежных фондов местных органов власти. Несомненно, бюджетная система любой страны является в целом производной от ее административно-территориального устройства¹. Однако за годы реформ как в административно-территориальном устройстве, так и в бюджетной системе РФ произошли существенные, не всегда друг с другом согласованные,  изменения (особенно в сфере местных органов власти, из которых выделились муниципалитеты) и поэтому мнение, что в России существует трехуровневая бюджетная система, считаю нуждается в уточнении.

       Но  вначале, вне зависимости от количества уровней в бюджетной системе  РФ (об этом далее), следует определиться с организацией низового уровня – уровня местных органов власти, то есть тех, кто непосредственно решает вопросы организации жизнедеятельности населенных пунктов, непосредственно контактирует с населением.

       Если  с субъектами федерации все понятно  – в РФ насчитывается 89 субъектов федерации и столько же бюджетов (консолидированных и непосредственно администрации субъекта федерации)², то на местном уровне – сельский район, город, район в городе, поселок, село – существует большое разнообразие в организации местных органов власти и наделении их денежными фондами в виде смет или бюджетов (денежным фондом в виде бюджета может располагать орган власти лишь того населенного пункта, который имеет статус муниципалитета).

       В одних регионах муниципалитетов нет вообще, например, в Москве, и хотя 128 столичных районных управ и носят название «внутригородских» муниципальных образований, но сути дела это не меняет: института самоуправления населения в том виде, как оно предусмотрено Конституцией РФ нет, соответственно в Москве нет и третьего уровня бюджетной системы. Уточню: официально есть, но фактически нет. Другой пример – Республика Ингушетия, где вся территория поделена на 7 «муниципальных» образований, однако в этих муниципалитетах нет депутатского корпуса, местный бюджет утверждает глава администрации, а его самого назначает президент Республики; таким образом и здесь имеет место формальное использование словосочетания «местное самоуправление».

       В других субъектах  федерации муниципальных органов власти существует ограниченное количество, наряду с такими формами организации управления как районные (поселковые и пр.) администрации. Например, в Новосибирской области у 34 населенных пунктов имеется статус муниципальных, поскольку они обладают достаточной налоговой базой, остальные объединены в рамках районов – административно-территориальных образований, подчиненных в свою очередь областной администрации;

       В третьих, – органы власти (в отдельных случаях – инициативная группа из числа местных граждан³) каждого населенного пункта сочли необходимым получить статус муниципалитета, невзирая на экономическую целесообразность этого мероприятия. Так, например, в Тюменской области существует 279 муниципальных образования. Такое большое для РФ количество муниципалитетов в одном субъекте федерации создает областному финансовому управлению значительные, совершенно ничем не оправданные сложности в плане методического руководства бюджетным процессом в муниципалитетах, учета и перечисления им дотаций, сбора и обобщения отчетности. Рекордсменом по количеству муниципальных образований в России является, судя по неполным сведениям о субъектах федерации, которыми располагает автор, Пензенская область, где их насчитывается 407 единиц. Причем только 5 из них являются достаточно крупными городами, а все остальные – небольшими сельскими населенными пунктами.

       В четвертых, районы в составе муниципалитетов также могли получить в свое распоряжение полноценный бюджет и закрепленные налоги, а не ограничиваться простым сметным финансированием. Подобная ситуация была несколько лет назад в Тольятти, когда администрация каждого из трех районов города – Автозаводского, Центрального и Комсомольского – работала на основании «бюджета района», утверждавшегося в составе консолидированного бюджета города.

       Еще в РФ есть населенные пункты, в которых имеется действующий представительный орган власти, но нет бюджета, как например в г. Байкальске Иркутской области. Администрация этого города руководствуется сметой, утверждаемой в составе бюджета муниципалитета «Слюдянский район», в состав которого входит город.

       Кроме того, необходимо учитывать, что организация местных органов власти подвергается постоянным изменениям, например, относительно недавно в Курской области были расформированы⁴ 511 муниципальных образований. В соответствии с законом, принятым Курской областной Думой, в области остается пять муниципалитетов (то есть территорий с населением свыше 150 тыс. человек и имеющих «достаточную доходную базу»): города Курчатов, Железногорск, Рыльск, Льгов и Щигры – они не будут финансироваться из областного бюджета. Остальная территория области поделена на 28 административных районов и город Курск.

       В начале статьи мы обратили внимание на то, что разделение бюджетов по уровням  связано с существенными различиями между органами власти их исполняющими, их подчиненностью друг другу и степенью самостоятельности. Данный факт является принципиально важным, поскольку местные органы власти – это не только органы власти муниципалитетов, но и, в частности, районных (район в составе субъекта федерации) и поселковых (поселок в составе района или муниципалитета) администраций. Однако в силу того, что органы управления районов являются фактически структурными подразделениями администраций субъектов федерации, их (районов) денежные фонды, полагаю, следует учитывать в составе того уровня бюджетной системы РФ к которому относятся субъекты федерации, то есть субфедерального.

       В свою очередь муниципалитеты в соответствии с  действующим законодательством  являются независимыми  от института государственной власти образованьями и поэтому занимают собственный, обособленный от других, уровень в административно-территориальном устройстве РФ, и соответственно в бюджетной системы России.

       В результате, поскольку в настоящее  время в РФ не ведется централизованный сбор сведений⁵ о регионах,  никто в стране не владеет точной информацией о составе последнего уровня бюджетной системы РФ – уровня, который занимают бюджеты, исполняемые муниципальными органами власти. По расчетам автора, в 57 субъекте федерации, по которым удалось собрать информацию, насчитывается 4 501 официально зарегистрированное муниципальное образование. Однако, если вычесть псевдомуниципалитеты, цифра уменьшится. Для этого требуется провести отдельное исследование регионального законодательства.

       Как следствие отсутствия названной информации в современной отечественной литературе существуют разные точки зрения относительно внутреннего строения местных органов власти, причем идея разделения их между разными уровнями бюджетной системы (субфедеральным и муниципальным) нигде не присутствует, в частности:

• по состоянию на 1.01.96 г. в третий уровень бюджетной системы страны входят 650 бюджетов городов республиканского, краевого, областного и окружного подчинения, 325 бюджетов районов городских, 1 868 консолидированных бюджетов районов республиканского, краевого, областного и окружного подчинения, в том числе, районные бюджеты районов, 437 бюджетов городов района, 2 022 бюджетов поселков и 24 307 бюджетов сел [1, стр. 138];
• «Государственная бюджетная система РФ включает … и около 29 тысяч местных бюджетов (городских, районных, поселковых, сельских)» [2, стр. 74];
• звеньями бюджетной системы РФ являются, в том числе «… бюджеты местных административно-территориальных образований — районные бюджеты районов, городские бюджеты городов, районные бюджеты районов в городах, бюджеты поселков и сельских населенных пунктов» [3, стр. 9];
• в третий уровень бюджетной системы России входят бюджеты местных административно-территориальных органов – районные бюджеты сельских районов, городские бюджеты городов (кроме Москвы и Санкт-Петербурга), районные бюджеты районов в городах, бюджеты поселков и сельских населенных пунктов [4, стр. 31];
• бюджетная система РФ объединяет, в том числе «… и десятки тысяч местных бюджетов нижестоящего уровня» [5, стр. 281];
• бюджетная система РФ состоит из трех уровней… третий уровень – местные бюджеты [6, стр. 301];
• бюджетная система России состоит из … и около 29 тыс. местных бюджетов, к которым относятся городские, районные, поселковые и сельские бюджеты [7, стр. 36];
• бюджетная система РФ включает: … и около 29 тысяч местных бюджетов (районные, городские, поселковые и сельские бюджеты) [8, стр. 21].