Сущность и принципиальные модели бюджетного федерализма

Для комбинированной модели бюджетного федерализма характерны следующие моменты:

- использование  механизма горизонтального и  вертикального бюджетного выравнивания;

- повышенная  ответственность федерального центра  за создание условий для социально-экономического  развития регионов, что неизбежно  ограничивает самостоятельность  региональных властей и обусловливает  необходимость контроля со стороны  федеральных органов власти;

- значительная  роль бюджетных трансфертов из  вышестоящих бюджетов нижестоящим  для регулирования и бюджетного  выравнивания регионов.⁵

Вертикальное  выравнивание подразумевает процесс  нахождения соответствия между объемом  обязательств каждого уровня власти по расходам с его доходными источниками и компенсирование дисбаланса региональных бюджетов за счет трансфертов; оно означает, по сути, недостаточность поступлений из собственных источников в бюджет какого-либо уровня для покрытия расходов, связанных с предоставлением населению общественно значимых услуг.

Горизонтальное  выравнивание предполагает пропорциональное распределение налогового бремени  между субъектами федерации для  устранения или, по крайней мере, снижения неравенства налоговых возможностей различных территорий, а также  учет дифференциации населения по уровню среднедушевого бюджетного дохода и  нивелирование региональных различий в прожиточном минимуме, денежных доходах и расходах населения.

Опыт  развитых стран с федеративным устройством  показывает, что для обеспечения  эффективного функционирования любой  модели бюджетного федерализма должны выполняться по крайней мере три  условия, а именно:

- однозначное  разграничение и законодательное  закрепление полномочий между  всеми уровнями власти по расходам;

- наделение  соответствующих уровней власти  достаточными для выполнения  этих полномочий доходными источниками; 

- вертикальное  и горизонтальное бюджетное выравнивание  с использованием механизма межбюджетных  отношений. 

В мире существуют государства с различными типами федеративного устройства. Для  каждого типа характерна своя модель бюджетного федерализма. Наиболее известными являются американская и германская модели. Иногда их называют соответственно конкурентной и кооперативной. 

2.1 Американская модель

        Американская модель – это классический бюджетный федерализм. Федерация, штаты и муниципалитеты имеют собственные “непересекающиеся” налоги и даже автономные налоговые службы. Отчислений от федеральных налогов в бюджеты штатов нет. Сколько собрал – все твое, никто не отберет. Хочешь жить лучше – повышай ставки, вводи новые налоги или выпускай облигации, но денег из центра не проси.⁶ Финансовая помощь распределяется в основном в виде целевых субвенций по формулам (торг уместен на стадии их конструирования, но не исполнения). Цели определяются исходя из общенациональных приоритетов.

Самая высокая экономическая эффективность. Социальная справедливость – выше, чем в советской и китайской  моделях, но ниже чем в канадской  и германской. Объем перераспределения  финансовых ресурсов относительно невелик, межрегиональные контрасты довольно значительны. Спасают общефедеральные  социальные программы и мобильность  населения (не понравилось – уехал  в другой штат)⁷.

Возможна  адаптация отдельных элементов, но в целом пока для России малопригодна (нет многих исходных условий, в частности, гражданского общества). Общая же идеология, бюджетные процедуры и технологии заслуживают тщательного изучения и внедрения.

2.2 Канадская модель.

        Социально ориентированный вариант американской модели. Налоги частично “непересекающиеся”, но есть и общие. При разделении налоговых поступлений широко применяется метод “достраивания” ставок: провинции и муниципалитеты имеют право добавлять свои ставки к базовой федеральной ставке.⁸ Разнообразные и весьма изощренные схемы выравнивания бюджетной обеспеченности.

Близкое к оптимальному сочетание экономической  эффективности и социальной справедливости. Многие элементы (достраивание ставок, схемы выравнивания) могут быть адаптированы к российским условиям. Однако прямое копирование всей модели может дать всплеск сепаратизма, так как она предполагает достаточно “рыхлую” федерацию.

2.3 Германская модель

      Воплощение идеологии “кооперативного” (а не “конкурентного”, как за океаном) федерализма.⁹ Бюджетная система базируется на “общих” налогах, поступления от которых распределяются между всеми ее уровнями. При этом осуществляется их частичное перераспределение (т.е. имеет место дифференциация нормативов отчислений) так, чтобы сократить разрыв между “богатыми” и “бедными” землями. Прямая финансовая помощь из вышестоящих бюджетов относительно невелика, но зато есть многочисленные и весьма крупные федеральные и совместные программы регионального развития. Расходные полномочия распределены в соответствии с принципами “классического” бюджетного федерализма.

Обеспечивается  социальная справедливость, но за счет некоторого ущерба экономической эффективности. Многие элементы близки к ныне действующей  российской системе (видимо, не случайно: Россия и Германия – бывшие империи, федерации, сформированные “сверху”, а не выросшие “снизу” как США, Канада и Австралия).¹⁰

Все множество  возможных решений сводится к  определенному сочетанию тех  или иных элементов этих моделей. Результатом может стать либо нежизнеспособная компиляция, либо принципиально  новая модель межбюджетных отношений. Представляется, что России поиск  нужно вести где-то между канадской  и германской моделями, адаптируя  отдельные элементы американского  опыта и всеми силами открещиваясь от китайского.  

2.4 Советская модель

        Единый бюджет, сложенный по принципу “матрешки” (вышестоящие власти утверждают нижестоящие бюджеты, в итоге получается государственный бюджет СССР).¹¹ Расходы расписаны сверху донизу, изменить что-то на местах нельзя. Но зато каждому бюджету приписаны доходы, покрывающие утвержденные потребности. Нормативы отчислений от налогов в бюджеты территорий индивидуальные (от 2 до 100% налога с оборота).¹² Если кому-то не хватает 100% собранных налогов, из вышестоящего бюджета дают индивидуальную дотацию. Ни о какой бюджетной самостоятельности региональных и местных властей нет и речи.

Такая модель может существовать только в  партийно-административном государстве. Эффективность низка (ни у кого нет  стимулов к увеличению доходов и  рационализации расходов), постоянно  нарастает нагрузка на бюджет самого высокого уровня, который рано или  поздно рушится. Тогда все начинают как можно скорее растаскивать его  остатки. Социальная справедливость, несмотря на лозунги, не обеспечивается (денег  дают всем понемногу “от достигнутого”).¹³

2.5 Китайская модель

       Вариант советской модели с элементами “одноканальной” системы. Налоги собираются региональными властями, центр определяет (частично по формулам, но в основном по договоренности) кому сколько оставить. Практикуются задания по перечислению налоговых платежей в центральный бюджет. В дела провинций, справляющихся с заданием, никто особо не вмешивается. Не справившихся с налоговым “оброком” наместников снимают с должности, а может быть даже исключают из Партии.¹⁴

В принципе такая модель совместима с экономическим  ростом в наиболее развитых или получивших привилегии регионах. Однако стимулов для рационального использования  бюджетных средств нет (коррупция, сращивание госаппарата с бизнесом, торг вокруг бюджетных ресурсов). Социальная справедливость не обеспечивается (перераспределение между провинциями незначительное).

3.Российская модель бюджетного федерализма

       Российская бюджетная система унаследовала многие черты прежней союзной. Традиции тоталитарного государства особенно заметны в способах формирования доходов разных уровней власти. Отечественная бюджетная система основывается на четырех федеральных налогах: НДС, налоге на прибыль, акцизах и подоходном налоге с граждан, составляющих более 80% доходов консолидированного бюджета и используемых бюджетами разного уровня в порядке долевого участия. Различия в долевом участии заключаются в том, что по НДС, акцизам, а с 1995 г. и по подоходному налогу с граждан оно относится к налоговому сбору, а по налогу на прибыль представляет собой совместное использование налоговой базы путем введения двух ставок - фиксированной федеральной ставки и самостоятельно устанавливаемой региональными властями, но ограниченной верхним пределом территориальной ставки.¹⁵

Согласно  российскому законодательству, доходы территориальных бюджетов состоят  преимущественно из закрепленных за ними и регулирующих доходов, что  свидетельствует об ограниченных возможностях формирования доходной части бюджетов местных органов власти, зависимости от вышестоящего уровня, непостоянстве источников территориальных доходов

Похожая система используется в федеративных европейских странах - Германии, Швейцарии  и Австрии.

Достоинствами данной модели бюджетного федерализма  являются экономичность централизованного  сбора налогов и широкие возможности  аккумулирования средств в целях  горизонтального выравнивания территориальных  бюджетов. В то же время такой  модели присущи и явные недостатки - это тенденции к излишней централизации  фискальных функций, унитарному типу государственного управления, превращению местных  органов власти фактически в агентов  центральных структур, то есть потеря тех преимуществ, которые несет  с собой децентрализация власти.

В России при отсутствии необходимых стабилизирующих  мер недостатки этой модели проявились в уязвимости формирования доходной части как федерального, так и  региональных бюджетов, поскольку регионы  могут не выполнять своих обязательств по перечислению налогов в федеральный  бюджет, а центральные органы могут  произвольно менять пропорции распределения  налогов, опустошая региональные бюджеты. Это стало одной из главных  причин острых бюджетных конфликтов между центром и регионами.

Нестандартность бюджетной классификации в России затрудняет проведение межстрановых сопоставлений. Тем не менее представляется, что  по характеру распределения функций  финансирования государственных расходов по разным уровням власти российская система ближе всего к модели североевропейских стран - Швеции, Норвегии, Финляндии и Дании.¹⁶

Для высокоразвитых стран характерно четкое распределение  полномочий по расходам между разными  уровнями власти, которому соответствуют  распределение полномочий по доходам  и механизмы формирования и регулирования  межбюджетного движения средств.

Анализ  бюджетной системы России в сопоставлении  с бюджетными системами стран  ОЭСР позволяет предположить, что  в России формируется прагматическая модель бюджетного федерализма кооперативного типа. Мы исходим прежде всего из таких характерных для этой модели моментов, как сохраняющиеся в  России традиции централизованного  государства, широкое использование  систем совместного участия разных уровней власти в налогах, преобладающая  доля территориальных бюджетов в  совокупных государственных расходах на социально-экономические нужды, высокая активность региональных властей  в осуществлении функции перераспределения  национального дохода.¹⁷ Процесс формирования названной модели происходит пока в основном стихийно, при острых столкновениях интересов центра и субъектов Федерации. Чрезвычайно важно упорядочить данный процесс, найти цивилизованные формы разрешения конфликтов, разработать качественно новую систему бюджетного выравнивания, отвечающую требованиям данной модели бюджетного федерализма. В этой связи особенно полезным может быть опыт скандинавских, а также федеративных европейских стран.

В идеале российская модель бюджетного федерализма могла бы выглядеть следующим образом:

а) четкое разграничение расходов, достататочно широкая самостоятельность региональных и местных властей, но при общей  ориентации на общегосударственные  нормативы, отсутствие нефинансируемых  “мандатов” (решений, ведущих к  повышению обязательств нижестоящих  бюджетов);

б) разделение доходных источников ориентируется  на общий объем обоснованных (нормативных) расходов региональных и местных  властей с учетом их налоговых  усилий;

в) субъекты Федерации и муниципалитеты имеют  хотя бы по одному крупному налогу (источнику), которым полностью находится  в их распоряжении (например, налог  с продаж для региональных властей, налог на недвижимость – для местных)