Состав и структура расходов бюджетов различных уровней бюджетной системы

   Органы  власти муниципальных образований  из средств местных бюджетов осуществляют финансирование учреждений народного образования, здравоохранения, учреждений культуры и других учреждений непроизводственной сферы. В ряде районов затраты на непроизводственную сферу составляют более половины расходов бюджета.

   Главным направлением использования средств  местных бюджетов являются расходы, связанные с жизнеобеспечением человека. Это расходы на социально-культурные мероприятия, составляющие более половины всех расходов, и на жилищно-коммунальное хозяйство — примерно треть всех расходов. Следует отметить, что в расходах консолидированного бюджета Российской Федерации на жилищно-коммунальное хозяйство средства местных бюджетов составляют 70%, на образование — 67% (на дошкольное воспитание — 83%, начальное и общее среднее образование — 87%), на здравоохранение и физическую культуру — 55%, социальную политику — 49%, культуру и искусство — 45%. Роль местных бюджетов в финансировании отраслей народного хозяйства скромнее. Тем не менее, в общебюджетных расходах на промышленность, энергетику и строительство средства местных бюджетов составляют 8%, сельского хозяйства и рыболовства — 19%, транспорта, дорожного хозяйства, связи — 40%⁸.

   Местным органам подведомственна подавляющая  часть социально-культурных учреждений и в первую очередь учреждений народного образования и здравоохранения. Поэтому в расходах местных бюджетов значительно преобладают расходы на социально-культурные мероприятия. Если в городских бюджетах они составляют от 30 до 50% всех расходов, то в районных, поселковых и сельских бюджетах — от 60 до 80%.

   В расходах местных бюджетов на социально-культурные мероприятия наиболее быстрыми темпами увеличиваются затраты на здравоохранение, просвещение и науку, что связано с развитием сети медицинских учреждений и расширением научных и проектных работ, финансируемых из этих бюджетов по проблемам градостроительства, комплексного развития административно-территориальных единиц и т. д.

   Размещение  муниципального заказа на выполнение работ (оказание услуг), финансируемых за счет средств местного бюджета, осуществляется на основе открытого конкурса, правила которого устанавливаются представительным органом местного самоуправления. Заказчиком по муниципальному заказу на выполнение работ (оказание услуг), финансируемых за счет средств местного бюджета, выступают органы или должностные лица местного самоуправления.

   Законом регламентируются взаимоотношения  местных органов власти с предприятиями (на договорной основе). Все предприятия  обязаны участвовать в финансировании природоохранных мероприятий, поддержание дорог в районе прилегающих к ним территорий.  В последние годы в практику на местах внедряется метод долевого участия предприятий с органами самоуправления в создании объектов инфраструктуры.

   Местные бюджеты утверждаются представительными органами власти местного самоуправления в виде принятия решения. После чего исполнительные органы муниципалитетов приобретают право на получение и использование бюджетных средств. Затем происходит финансирование бюджетных учреждений и мероприятий в соответствии с ассигнованиями. Эта деятельность называется кассовым исполнением бюджета.

   Важное  значение местных бюджетов заключается  в осуществлении общегосударственных экономических и социальных задач, в первую очередь в распределении государственных средств на содержание и развитие социальной инфраструктуры общества. Эти средства проходят через систему местных бюджетов, включающих городские, районные, поселковые и сельские бюджеты. В основе распределения общегосударственных денежных ресурсов между звеньями бюджетной системы заложены принципы самостоятельности местных бюджетов, их государственной финансовой поддержки.

   При сравнительном анализе бюджетов городов Сургута⁹, Краснодара¹⁰ и Ростова-на-Дону¹¹ (см. Таблица 3, приложения) прослеживается следующая тенденция: во всех бюджетах очень большой удельный вес составляет образование (Сургут – 24,15%, Краснодар – 38,5%, Ростов-на-Дону – 27,43%). Так же значительный вес имеют здравоохранение, ЖКХ, социальная политика.

   Бюджеты Сургута, Краснодара и Ростова-на-Дону иллюстрируют социальную направленность, это объясняется их приближенностью непосредственно к населению. Социальная составляющая бюджетов этих городов превышает 50% всех расходов. Так в Сургуте она равна 54,23% от всех расходов, в Краснодаре – 58,07%, в Ростове-на-Дону – 62,18%.

   3. Сопоставление нового и старого в законодательстве о расходах

   бюджетов различных уровней бюджетной системы РФ 

   Согласно  широко распространенной в бюджетной  практике традиции правительство не свободно в форме изложения бюджетных норм. Для упрощения анализа бюджета его нормы излагаются в соответствии с определенной классификацией.

   На  сегодняшний день, по мнению авторов статьи «Совершенствование процедур разработки, утверждения, исполнения и контроля за исполнением государственного бюджета и проблемы статуса внебюджетных фондов в системе государственных финансов»¹², предусмотренная Бюджетным кодексом классификация отличается в худшую сторону от ранее использовавшейся классификации, введенной Законом «О бюджетной классификации РФ» от 15.08.1996 г. Основные различия между этим Законом и Бюджетным кодексом касаются функциональной и ведомственной классификаций расходов бюджетов.

   И по Закону, и по Кодексу функциональная классификация расходов бюджетов Российской Федерации является группировкой расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, и отражает направление бюджетных средств на выполнение основных функций государства. Таким образом, функциональная классификация едина для бюджетов всех уровней бюджетной системы.

   По  закону «О бюджетной классификации РФ» функциональная классификация состоит из двух уровней. Первым уровнем указанной классификации являются разделы, состоящие из подразделов, конкретизирующих направление финансов на осуществление деятельности государства в определенной области и образующих второй ее уровень.

   Ведомственная классификация по Закону состоит из трех уровней и является группировкой расходов, отражающей распределение бюджетных ассигнований по прямым получателям средств бюджета, а в рамках их бюджетов - по целевым статьям и видам расходов.

   В связи с тем, что перечень прямых получателей и направление средств федерального бюджета, субъектов РФ и местных бюджетов различен, ведомственная классификация не является единой для всех уровней бюджетной системы и утверждается отдельно для федерального бюджета, субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

   Связь функциональной и ведомственной  классификации осуществляется на уровне подраздел - целевая статья.

   В результате по каждому подразделу (и, следовательно, разделу) можно определить органы исполнительной власти, реализующие принятые программы финансирования, и целевые статьи по бюджетам этих органов, которые отражают конкретные направления их деятельности. Такое представление расходов бюджетов является основанием для составления бюджетной росписи, удобно для анализа целей и задач каждого подраздела, конкретных видов деятельности по ним. С другой стороны, видна функциональная структура расходов каждого ведомства, их участие в выполнении подразделов, что важно для анализа функций ведомств.

   В БК структура функциональной и ведомственной  классификаций изменена. В функциональную классификацию перенесены в виде ее третьего и четвертого уровней целевые статьи и виды расходов, а ведомственная классификация представлена только одним уровнем - прямые получатели средств бюджета, которые должны утверждаться ежегодно законом о бюджете.

   Такой подход к формированию структуры  функциональной и ведомственной классификации вряд ли можно считать целесообразным, так как в этом случае целевые статьи и виды расходов становятся унифицированными для всех уровней бюджетной системы, что не соответствует сложившейся финансовой практике.

   Например, расходы федерального бюджета, связанные  с оплатой вещевого имущества  военнослужащих, закупкой баллистических ракет и ядерных боеприпасов, формирующих расходы по разделу "Национальная оборона", не могут содержаться в бюджете субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления. Расходы местного бюджета, связанные с содержанием предприятий, выполняющих ритуальные услуги, не фигурируют в бюджете субъекта РФ или федеральном бюджете.

   Акцентирование  внимания на вопросе формирования структуры  функциональной и ведомственной классификации имеет большое практическое значение. Это связано, прежде всего, с тем, что чем детальнее и точнее расписаны расходы бюджета любого конкретного уровня, тем проще осуществлять контроль за его исполнением. В условиях унификации целевых статей и видов расходов для всех уровней бюджетной системы, предусмотренной Бюджетным кодексом, добиться отражения конкретных направлений финансирования для всех бюджетов практически невозможно. Слишком различны регионы России по своему не только климатическому и географическому, но социально-экономическому положению. При такой унификации целевых статей и видов расходов для всех уровней бюджетной системы исключается возможность проведения действенного контроля и установления ответственности за исполнением бюджета.

   Таким образом, представляется целесообразным вернуться к структуре бюджетной  классификации, предусмотренной законом  «О бюджетной классификации Российской Федерации».

   Интересно отметить также некоторые отклонения классификации, предусмотренной Законом «О бюджетной классификации РФ», от рекомендаций Международного Валютного Фонда по составлению бюджетных классификаций, в частности:

   - Функциональная классификация расходов, используемая в Российской Федерации, несколько отличается от рекомендованной МВФ. Основной особенностью является выделение бюджетных ссуд бюджетам других уровней, министерствам и ведомствам, предприятиям в отдельный раздел функциональной классификации. Между тем, очевидно, что предоставление бюджетных ссуд является не функцией государства, а одним из инструментов реализации тех или иных функций государства, и, следовательно, бюджетные ссуды должны учитываться в соответствующих разделах функциональной классификации, а не выделяться в специальный раздел.

   - Российская экономическая классификация  расходов практически полностью совпадает с рекомендованной МВФ за исключением одной, весьма важной ошибки. В российской практике погашение сумм основного внешнего и внутреннего долга отражается в разделе «Предоставление кредитов за вычетом погашения», тогда как они должны отражаться в финансировании с обратным знаком.

   В отличие от ранее действовавшего законодательства Бюджетный кодекс не только регламентирует процедуры рассмотрения бюджета, но и содержит ряд содержательных норм, регулирующих порядок отражения в бюджете и практического осуществления различных видов государственных расходов. Речь идет о ряде институтов, содержащихся в главе Бюджетного кодекса, посвященной расходам федерального бюджета, а именно:

   а) Институт бюджетных кредитов.

   В ранее действовавшем законодательстве общих правил о порядке предоставления бюджетных кредитов не существовало. По традиции последних лет в закон о федеральном бюджете на очередной год включалась норма, предоставляющая Правительству РФ право осуществлять на условиях возвратности и платности финансирование определенных отраслей экономики в пределах ассигнований, утвержденных по соответствующим разделам функциональной классификации расходов федерального бюджета (см., например, ст.52 Закона «О федеральном бюджете на 1998 год»). А так как функциональная классификация утверждалась парламентом на уровне разделов и подразделов (без дальнейшей детализации) общая сумма предоставляемых из федерального бюджета кредитных ресурсов была неизвестна. Кроме того, закон о бюджете содержал лишь самые общие условия предоставления кредитов: зачастую в нем не указывался ни конкретный срок, ни размер процентной ставки по кредитам, ни требования к их получателям.

   Бюджетный кодекс установил четкие правила  предоставления бюджетных кредитов. В частности, ст.193 БК предусмотрено, что обязательным приложением к Закону о бюджете должен быть проект программы предоставления средств федерального бюджета на очередной финансовый год на возвратной основе по каждому виду расходов (то есть самому конкретному уровню функциональной классификации) и отчет о предоставлении средств федерального бюджета на возвратной основе за отчетный финансовый год и истекший период текущего финансового года.

   Во-вторых, установлены различные правила  предоставления бюджетных кредитов государственным и негосударственным  юридическим лицам (по терминологии БК средства, предоставляемые на возвратной основе другим бюджетам, именуются ссудами). Обязательным условием получения бюджетного кредита негосударственными юридическими лицами является предоставление 100-процентного ликвидного обеспечения возврата бюджетных средств. Практическую значимость этой нормы трудно переоценить, так как до сих пор бюджетные кредиты зачастую предоставляются заведомо неплатежеспособным юридическим лицам, имеющим сильное лобби в парламенте (например, сельским товаропроизводителям из числа наследников колхозов и совхозов). Ту же цель сокращения бюджетных потерь от невозврата кредитных ресурсов преследует и норма части 7 статьи 76 БК, которая требует обязательной предварительной проверки финансового состояния получателя бюджетных кредитов. Однако явным недостатком этой нормы является отсутствие указаний на последствия выявления фактической неплатежеспособности получателя бюджетного кредита в процессе проверки. Очевидно, в Бюджетном кодексе следует прямо указать, что в этом случае должна происходить блокировка соответствующих бюджетных расходов, тем более что установленные Кодексом общие правила осуществления блокировки расходов такого основания для блокировки не предусматривают.