Проблемы управления внешним долгом России

Экономия  на процентных платежах Парижскому клубу  благодаря досрочному погашению долга. 

     Согласно  ст.106 Бюджетного кодекса предельные объемы государственного внутреннего  долга и государственного внешнего долга, пределы внешних заимствований РФ на очередной финансовый год утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств.

     Предельный  объем государственных внешних  заимствований РФ не должен превышать  годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга РФ.

    Так, на обслуживание государственного долга  в федеральном бюджете на 2003г. было предусмотрено 166,84 млрд. руб., что составило 29% от общего объема расходов. В 2004г. на эти цели выделено 220,0 млрд. руб., что составляет 25,7% от общего объема расходов [3, c. 24].

    Такие масштабы государственного долга требуют  и соответствующего управления им. Одним из методов регулирования является утверждение законодательной властью его верхних пределов. Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2004 год» установлен верхний предел государственного внутреннего долга Российской Федерации на 1 января 2004г.: по долговым обязательствам - в сумме 593,2 млрд. руб., по целевым долговым обязательствам - в сумме 30 млрд. руб. Этим же законом установлен и предельный размер государственных внешних заимствований РФ (несвязанных финансовых кредитов) на 2004г. в сумме до 9,0 млрд. долл. США [3, c. 25].

     Внешний долг Российской Федерации составляет в 2004г. 26,5% от ВВП, а по прогнозам на 2005 год его величина составит 22,7% [3, c. 25].

      В Законе о федеральном бюджете  РФ на 2006г. предельный размер государственного внешнего долга на 1 января 2007г. установлен в размере 79,2 млрд. долл. США.

     В соответствии с программой государственных внешних заимствований РФ на 2006г. кредиты международных финансовых организаций представлены кредитами МБРР и ЕБРР.

     В соответствии с Конституционным  законом «О правительстве» предельный объем выпуска тех или иных ценных бумаг устанавливается Правительством РФ. В соответствии с Бюджетным кодексом Правительство РФ вправе осуществлять внешние заимствования в объеме, превосходящем установленный законом о федеральном бюджете на очередной финансовых год, если при этом оно осуществляет реструктуризацию государственного внешнего долга, приводящую к снижению расходов на его обслуживание.

     Обслуживание  государственного внутреннего долга  возложено на Центральный банк РФ. Банк России осуществляет функции генерального агента по обслуживанию государственного долга безвозмездно.

     Идеальным способом обслуживания государственного долга является своевременный возврат полученного кредита и процентов по нему. Однако слишком часто намерениями заемщика не совпадают с реальными возможностями. Поэтому государство-заемщик вынужденно прибегать к различным способам регулирования долга. Основными из них являются: рефинансирование, конверсия, консолидация, унификация, аннулирование государственного долга.

     Рефинансирование государственного долга – это погашение старой задолженности за счет выпуска нового займа. Конверсия - изменение доходности займов. Она производится в целях снижения расходов заемщика по обслуживанию госдолга или повышения дохода кредитора. Консолидация – изменение срока действия уже размещенных займов в сторону увеличения или сокращения. Пролонгация займов производится с целью облегчения выплаты долга. Нередко консолидация (как правило пролонгация) совмещается с конверсией. Унификация займов – это объединение нескольких займов в один, когда облигации ранее выпущенных займов обмениваются на облигации нового займа. Унификация государственных займов может производится вместе с консолидацией и конверсией или без них. Наконец, отсрочка погашения займа заключается в том, что, как и при консолидации отодвигаются сроки погашения займа и, кроме того, прекращается выплата доходов.

     Все указанные способы регулирования государственного долга объединяются одним понятием – реструктуризация. Но государство-заемщик может не прибегать к реструктуризации, а аннулировать государственный долг, т.е. полностью отказаться от обязательств по своим долгам, как это сделало Советское правительство в 1918г., отказавшись платить по всем царским долгам как внешним, так и внутренним.[7, с.477-478]

     С целью оптимизации управления внутренними  и внешними заимствованиями Бюджетный  кодекс предусматривает разработку Правительством РФ двух программ: Программы государственных внешних заимствований (ст.108 БК) и Программы государственных внутренних заимствований. Программы представляют собой перечень заимствований на очередной финансовый год с указание целей, источников, сроков возврата и предоставляются Федеральному собранию одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год и подлежат утверждению.

      Оперативное управление государственным кредитом под руководством правительства  обычно осуществляет Министерство финансов РФ или Казначейство совместно с Центральным банком. Так, в целях управления федеральным долгом в рамках министерства финансов РФ созданы два департамента: Департамент управления государственным внутренним долгом и Департамент управления государственным внешним долгом.

     В России действует единая система учета и регистрации государственных заимствований. Для этого указанные департаменты Министерства финансов ведут государственные книги внутреннего и внешнего долга России. Информация о заимствованиях субъекта РФ или муниципалитета вносится соответственно в долговую книгу субъекта или муниципальную долговую книгу.[7, с.477]

     Специализированным  банком по обслуживанию внешнего и  внутреннего валютного долга является Внешэкономбанк.[8] 

2. проблемы  управления

     государственным долгом 

     В процессе управления государственным  долгом решаются следующие задачи:

• минимизация стоимости долга для заемщика;
• недопущения переполнения рынка заемными обязательствами государства и резкого колебания их курса;
• эффективное использование мобилизованных средств и контроль за целевым использованием выделенных кредитов;
• обеспечение своевременного возврата кредитов;
• максимальное решение задач, определенных финансовой политикой, например снижение темпов инфляции.[8]

     Несмотря  на сегодняшнюю положительную ситуацию в сфере долговых выплат для снижения угрозы внешней задолженности национальной экономики России требуется реализация ряда дополнительных мер:

• отказ от привлечения международных кредитов на государственном уровне;
• разработка комплексной и ясной нормативной базы по вопросам внешних заимствований;
• создание единой системы управления внешним долгом для координации мер по снижению уровня задолженности и обеспечения более эффективного контроля за привлечением и использованием средств из-за рубежа;
• согласование политики по обслуживанию внешнего долга с финансовой и экономической политикой в целом, в особенности с денежно-кредитной и валютной.

     Основополагающее  влияние на эффективность государственной  политики по обслуживанию внешнего долга  оказывает, как известно, доверие к властям. Если такое доверие есть, гораздо шире выбор возможных долговых инструментов, выше гибкость долговой политики, а цена ошибки минимальна. Чем ниже уровень доверия к властям, тем большая ответственность ложится на правительство при формировании политики по погашению внешней задолженности и более велика «цена ошибки». В России эта цена непомерно высока.

     Особая  тема – должники России. Больше всех нам должна Куба - 28 млрд. долларов (Кубинский  долг вместе с монгольским и вьетнамским  составляет более 40% всего долга.) Помимо них должны еще 54 страны, примерно 125 млрд. долларов. Но официально на сегодняшний день задолженность составляет около 27 млрд. долларов, поскольку при вступлении в Парижский клуб в качестве страны-кредитора мы согласились со списанием от 70 до 90% задолженности своих должников [5].

     На  сегодняшний день в мировой практике не существует прецедента радикального решения проблемы внешней задолженности. Многочисленные реструктуризации, проведённые, например, в странах Латинской  Америки, несколько смягчили проблему, однако до конца её так и не решили. Внешний долг ещё долгое время будет оказывать крайне негативное влияние на национальную экономику и финансовую систему нашей страны. Для успешного решения данной проблемы хотя бы в перспективе необходимо сочетание двух факторов: с одной стороны, активного и эффективного экономического развития, создающего материальную основу для выплат по задолженности, а с другой - грамотной и рациональной политики в области внешних заимствований, проводимой в соответствии с главной целью деятельности любого государства - повышением благосостояния граждан.

     Активизация проведения структурных реформ в  стране, диверсификация экономики, бюджетная  реформа, формирование стабилизационного  фонда вызывают необходимость существенной корректировки стратегии в области государственного долга на период до 2008 года. Государство намерено выплатить в период 2006-2008 годах внешних долгов на сумму 31,5 млрд. долларов. При сохранении бездефицитного бюджета объем привлеченных средств за аналогичный период времени составит 40,5 млрд. долларов. Основными источниками погашения государственных долгов в этот период станут государственные бумаги на внутреннем рынке, Стабилизационный фонд, который потратит за 2006-2008 годы 7,1 млрд. долларов, а также поступления от приватизации. Для погашения долгов Россией будет в соответствующий период проводиться консервативная политика государственных заимствований. Таким образом, совокупный государственный долг к концу 2008 года сократится до 132 млрд. долларов (12,4% от ВВП). И это будет один из самых хороших показателей по отношению ко многим странам. В общем, при соответственном снижение внешних долгов доля государственного внутреннего долга России возрастет с 24,7% (в 2005 году) до 42,7% в 2008 году. Таким образом, в состоянии внешних долгов страны значительно отражается зависимость внутренних. При уменьшении внешних долгов будут соответственно расти внутренние.

     Наибольшее  значение для долговой политики будут  играть следующие обстоятельства:

• Продолжение налоговой реформы, предполагающей дальнейшее сокращение налогового бремени и выпадающие доходы бюджетной системы;
• Реформирование межбюджетных отношений, предполагающее передачу на субфедеральный уровень части полномочий и бюджетных доходов;
• Создание стабилизационного фонда, формирующегося за счет части доходов федерального бюджета;
• Проведение широкого спектра структурных реформ, вызывающих дополнительную нагрузку на бюджетные расходы.

     В этой связи основными факторами, влияющими на реализацию политики в области государственного долга, будут являться:

• Снижение в ближайшие годы значения профицита бюджета в качестве основного источника погашения государственного долга;
• Выполнение обязательств по погашению и обслуживанию долга в соответствии с оригинальными графиками в пределах «регулярного» бюджета, рассчитанного на основе базовой цены на нефть;
• Неопределенность внешнеэкономической конъюнктуры, в том числе динамики цен на энергоносители;
• Возможность возникновения внешних факторов, ограничивающих способность Российской Федерации осуществлять внешние заимствования в объемах, необходимых для рефинансирования долга.

заключение 

     До  настоящего времени в Российской Федерации по существу не создано  единой, целостной системы управления государственным долгом.

     Существенным  недостатком управления государственным  долгом является отсутствие законодательно закрепленных целей государственных  заимствований. Вне правового регулирования  остается механизм проведения операции реструктуризации, обмена долговых обязательств на инвестиции, а также конверсии и консолидации займов. Практически отсутствует согласованность в политике управления активными и пассивными долгами.

     Существует  необходимость законодательного реформирования системы управления государственным  долгом РФ и первоочередного проведения необходимых мероприятий, к которым можно отнести:

• разработку и принятие Федерального закона о внесении в Бюджетный кодекс РФ по внесению поправок в части, касающейся вопросов управления государственным долгом;
• приведение Федерального закона «О бюджетной классификации» в соответствие с требованиями Бюджетного кодекса РФ в части, касающейся вопросов государственного долга;
• разработку и принятие федерального закона о государственном долге РФ;
• разработку и утверждение нормативных документов, регламентирующих деятельность Внешэкономбанка в качестве агента по обслуживанию государственного внешнего долга и государственных внешних финансовых активов;
• разработку критериев и механизмов оценки эффективности заемной и долговой политики и др.