Проблема бюджетного федерализма в России

     В решении этого вопроса обсуждаются  различные подходы к разграничению на постоянной основе соответствующих видов налогов и других платежей между уровнями бюджетной системы.

     Зачастую  обосновывается необходимость отказа от деления налоговых платежей в бюджет на собственные и регулирующие. Эта точка зрения малоконструктивна, так как целью разграничения налогов является создание условий для обеспечения сбалансированности бюджетов разных уровней, исходя из имеющегося на данной территории налогового потенциала, а он весьма дифференцирован по отдельным регионам. Канадский опыт свидетельствует об эффективности применения регулирующих налогов для сбалансированности бюджетов.

     Следует иметь ввиду, что цели разграничения налогов и цели рационализации налоговой системы различны. Для налогоплательщика в конечном счете безразлично, на счет какого бюджета-получателя переводить налоговые платежи. Для него важно, чтобы суммарные налоговые платежи не превышали определенной величины по отношению к его конечным финансовым результатам, а также не увеличивали бы себестоимость его продукции (работ, услуг).

     Поэтому было бы целесообразно перейти к  установлению предельной ставки налогового бремени для налогоплательщиков различных сфер деятельности; принять компромиссные решения о составе основных налогов на уровне Федерации, субъектов Федерации, муниципалитетов; предоставить возможность субъектам Федерации вводить собственные налоги и самостоятельно отвечать за собираемость налогов.

     С точки зрения бюджетного федерализма  одной из наиболее важных и сложных  проблем является проблема закрепления  налогов за бюджетами различных  уровней. Мировой практикой выработаны определенные принципы принятия решений  в этой области.

     Прежде всего, это принцип стабильности, заключающийся в том, что региональным бюджетам более, чем федеральным необходимы стабильные источники налоговых поступлений, так как возможности изыскания дополнительных финансовых ресурсов на региональном уровне меньше нежели на верхнем (федеральном) уровне. Налоги, поступления по которым зависят от многих факторов, в том числе от решений, принимаемых на уровне центрального правительства, врядли целесообразно закреплять за регионами.

     Следующий принцип – принцип мобильности. Практика показывает, что налогоплательщики, чьи доходы выше по отношению к остальным, более склонны к миграции и уходу от уплаты налогов в тех регионах, где более высокие ставки налогов.

     Если  от местности зависит сумма уплаченных налогов на какую-либо финансовую операцию, то возрастают шансы на то, что она будет осуществляться преимущественно в том регионе (местности), где налоговые ставки ниже. Таким образом, чем больше разброс в налоговых ставках, тем больше экономическое неравенство регионов страны. Отсюда вывод: за региональными и местными бюджетами следует оставлять те налоги, сбор которых в меньшей степени зависит от фактора мобильности.

     Важными принципами для региональных и местных  налогов являются прозрачность и  легкая собираемость. Налогоплательщикам должны быть понятны направления использования налоговых поступлений в бюджеты, и сбор налогов не должен вызывать особых сложностей, в частности дополнительных проверок налогоплательщиков. Следует учитывать тот факт, что региональным, а тем более местным властям трудно отстаивать свои интересы в случае взимания налогов на основе сложных расчетов. Административные возможности региональных правительств значительно уступают возможностям федеральных властей.

     И наконец, налоги на ведение международных  торговых операций должны быть одинаковыми на всей территории страны и использоваться в интересах всего населения. Соответственно эти налоги должны поступать в федеральный бюджет.

     Россия  богата природными ресурсами. На ренту  с природных ресурсов, по оценкам  ученых Российской Академии наук, приходится 75% общего прироста совокупного дохода России, однако в доходах бюджета ее доля не превышает 10%. Врядли такое соотношение можно признать правомерным. Представляется, что собственная налоговая база многих субъектов Федерации может успешно строится на основе обложения налогами именно природных ресурсов.

     В механизме бюджетного федерализма  России важное место должны занять вопросы стимулирования регионов к  достижению финансовой самодостаточности.

     По  расчетам Министерства экономики РФ, финансовая самообеспеченность регионов до 2000 г. не превышала 60%; в 45 регионах собственные источники без учета трансфертов покрывали менее 70% всех расходов и только и 13 регионах – 85% всех расходов.

     На  сегодняшний день как такового экономического механизма стимулирования регионов к увеличению собственных доходных источников для обеспечения финансовой самодостаточности нет. Предусмотрены лишь меры по защите интересов федерального бюджета. В частности, в случае нарушения субъектом Федерации установленного порядка зачисления налогов и иных платежей в федеральный бюджет, нарушения порядка закупки товаров для государственных нужд и т. п. правительство вправе приостанавливать финансирование из федерального бюджета по всем направлениям. Например, по взаимным расчетам, трансфертам, субвенциям, финансированию федеральных программ, реализуемых на территории субъекта Федерации и т. д.

     Кроме того, в Министерстве финансов РФ предусмотрено  утверждение плана финансовой стабилизации региона. В противном случае выделение финансовой поддержки для региона может и не состояться. Тем самым федеральный центр вольно или невольно становится ответственным за финансирование мероприятий, находящихся в компетенции региональных и местных властей. На практике такая система взаимоотношений неизбежно порождает безответственность отдельных лиц, причастных к решению соответствующих задач.

     Такая схема взаимоотношений не стимулирует  реципиентов к поиску возможностей увеличения доходной части бюджета. Более того, неизбежно ведет к возникновению серьезных конфликтов, в которых позиция федерального центра неубедительна. Так, например, возможный отказ Правительства РФ в финансировании той или иной федеральной программы на территории субъекта Российской Федерации трудно обосновать неутверждением в Минфине РФ плана финансовой стабилизации того или иного региона.

     В ближайшей перспективе было бы целесообразным ввести два реальных экономических  рычага, стимулирующих регионы к  достижению финансовой самодостаточности.

     Первый  – это предоставление субъектам Федерации права устанавливать региональные налоги. В качестве второго рычага перехода к стимулирующей бюджетно-налоговой политике может служить установление на несколько лет фиксированного норматива выделения трансфертов из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР), независимо от роста или снижения бюджетной потребности субъекта Федерации. Существовавший и существующий механизмы ежегодного пересмотра размера средств, выделяемых из ФФПР, объективно не заинтересовывают субъекты Федерации в росте собственной доходной базы.

     Существующая  система оказания финансовой помощи регионам носит сиюминутный характер, что обусловлено как объективными, так и субъективными причинами. Прежде всего необходимо иметь ввиду, что потребности в финансовой помощи объективно превышают имеющиеся возможности и в этих условиях возрастает роль лоббирования тех или иных интересов. Указанные обстоятельства означают, что необходимо использовать какие-либо объективные критерии распределения по регионам имеющихся средств. При этом важно сообща определиться с целевой направленностью данной помощи. В рамках Европейского союза накоплен значительный опыт в решении данного вопроса, и он может быть применен к российским условиям. Речь идет о том, чтобы финансовая поддержка ориентировалась на выравнивание территориальных диспропорций в уровне социального развития. 

     3. Проблемы бюджетного федерализма  в России. 

     Необходимость разграничения совместных расходных  полномочий всех уровней власти была подтверждена тесной взаимосвязью с достижение реальной самостоятельности региональных и местных бюджетов, стимулированием повышения уровня мобилизации их собственных доходов и другими факторами.

     В настоящее время в области  межбюджетных отношений назрела  необходимость решения следующих проблемных вопросов.

1. В последние годы, сосредоточившись на механизме трансфертов, оставлены в стороне вопросы совершенствования другой важной части межбюджетных отношений – распределение налоговых источников между уровнями бюджетной системы. Их удельный вес в общей сумме средств бюджетного регулирования продолжает оставаться сравнительно низким. Здесь наблюдается один их главных недостатков бюджетной системы РФ – чрезмерно большая сфера межбюджетных отношений как следствие низкого уровня собственных доходов, то есть закрепленных полностью или частично за соответствующим бюджетом, территориальных бюджетов. Если сравнить уровень этих доходов с уровнем отчислений от регулирующих доходов в общей сумме этих двух составляющих доходной части консолидированных бюджетов регионов, то соотношение будет далеко не в пользу собственных доходов территорий.

   К тому же нормативы большинства отчислений от регулирующих налогов в региональные бюджеты практически не снижались, а часть налога на прибыль, зачисляемая в региональные бюджеты, больше напоминает закрепленный доходный источник.

   Это значит, что часть регулирующих доходов  можно закрепить и на постоянной основе повысив уровень собственных  доходов территорий без ущерба для  федерального бюджета.

2. Другая проблема – большие встречные потоки внутри бюджетной системы, но ее также можно решить. Основная причина этого – одинаковые для всех регионов нормативы отчислений от регулирующих налогов по соответствующим их видам. А это значит, что регулирующие налоги по существу перестают выполнять свою регулирующую функцию, так как не могут учитывать особенности каждой территории. И вся нагрузка по бюджетному регулированию, с учетом таких особенностей, переносится на прямые перечисления из федерального бюджета, в различных формах.
3. Учитывая, что задача сбалансированности бюджетов – это, прежде всего, функция органов власти на каждом уровне, важно предоставить субъектам федерации и органам местного самоуправления некоторые права в области налогообложения, не приводящие к множественности налогов и сборов. Лучшим для этого явилось бы право на установление в ограниченных пределах территориальной надбавки к ставке одного из федеральных налогов.
4. Одной из наиболее острых проблем, определяющих весь характер социально    экономических отношений, является несбалансированность бюджетных ресурсов и государственных обязательств. В результате государство не выполняет часть взятых на себя обязательств. Необходимо пересмотреть объем и структуру финансовых обязательств, осуществить переход к адресному оказанию социальной помощи, что позволит увеличить размер пособий и других выплат наиболее нуждающимся.
5. Избыточные обязательства государства являются причиной слишком высокого налогового бремени. Многочисленные льготы и неравные отношения налоговых органов к налогоплательщикам делают налоговую систему несправедливой. Необходима отмена неэффективных и оказывающих негативное влияние на экономику налогов и льгот, зачетов, отсрочек, специальных соглашений с отдельными налогоплательщиками.
6. По нашему мнению, следует завершить разграничение расходных и налоговых полномочий между бюджетами различных уровней.
7. В бюджетном законодательстве следует определить предоставление бюджетных компенсаций в достаточном объеме как минимальное условие для начала оказания дополнительной финансовой помощи, для того, чтобы исключить ситуации, когда территория, не получив в необходимом объеме средства для осуществления переданных полномочий от органов власти вышестоящего уровня, вынуждены получать ссуду или дотацию.
8. Необходима разработка механизма стимулирования территорий к наиболее полному использованию собственного налогового потенциала и сокращению неэффективных расходов, для чего следует сделать обязательным условием предоставления финансовой помощи наличие у территории соответствующей программы по мобилизации доходов и сокращению расходов.
9. Одним из серьезных пробелов в бюджетном законодательстве является отсутствие закона о минимальных государственных социальных стандартах, которые позволили бы перейти к формированию межбюджетных отношений на более объективной основе.
10. Необходима разработка и принятие федерального закона о депрессивных территориях, в котором будут заложены правовые основы для их федеральной и региональной поддержки, разработаны обоснованные критерии депрессивности территории. Для выравнивания уровней развития социальной инфраструктуры регионов предусматривать в федеральном бюджете капитальные субвенции, определяемые на основе единой для всех регионов методики.
11. Следует ввести практику проведения ревизий по составлению и исполнению территориальных бюджетов. Уклонение от контроля за использованием бюджетных средств должно быть обусловлено полным отказом от получения трансфертов, субвенций, дотаций из вышестоящего бюджета.
12. Одним из наиболее серьезных факторов, влияющих на возможность использования бюджетных средств в качестве инвестиционных источников, является уровень развития межбюджетных отношений в Российской Федерации

     В условиях постоянного пересмотра пропорций распределения доходов между бюджетами разных уровней территориальной власти не заинтересованы в сокращении неэффективных расходов и вовлечение этих средств в инвестиционный процесс, поскольку зачастую, как только у них появляются свободные средства они плавно перераспределяются в бюджеты вышестоящего уровня. К примеру, в начале 90-х за сельскими безнадежными территориями закрепили в качестве местного только что введенный налог на землю. Выполнение плана по сбору этого налога доходило до 50%. Заинтересованные в нем местные власти сразу взяли на учет каждый клочок земли, огороды, гаражи. Но как только дело пошло, от этого налога центр забрал сначала 20%, а теперь и все 50%. Местные власти потеряли к нему всякий интерес. Ничего не выиграли и хорошие управленцы из Великого Новгорода, которые в свое время сумели сократить расходы на ЖКХ с 42 до 24%. У города эту разницу просто отняли. Таким образом, при существующем положении дел муниципалитетом не имеет особого смысла развивать собственную доходную базу, поскольку каждый год налоги перераспределяются: в один год их собирают в местный бюджет, на следующий год в региональный. Это и приводит к тому, что, с одной стороны, изношенность основных фондов в том ЖКХ достигло угрожающей величины, а с другой стороны, для соответствующих структур не имеет смысла проводить какую либо модернизацию в этой области, поскольку в результате экономическая выгода от этого у них будет изъята. 
 
 
 
 
 
 
 
 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 

     Государство на всех стадиях бюджетного процесса, используя установленные принципы, методы и способы формирования бюджетных доходов и расходов, формирует бюджетные взаимосвязи, определяет пропорции распределения централизованных ресурсов и методы их использования.

     В Российской Федерации можно выделить три основные проблемы, требующие принятия компромиссных решений между представителями различных уровней власти в области финансов.

     Первая  проблема связана с определением состава расходных полномочий и  распределением их между бюджетами  разных уровней по предоставлению определенных услуг населению. Для государств с многонациональным составом населения данная проблема требует учета национальных традиций отдельных национальностей, компактно проживающих на той или иной территории, учета их предпочтений. Соответственно одни услуги целесообразно предоставлять от лица федеральных властей, другие – от имени региональных органов власти. Могут быть и такие услуги, которые целесообразно предоставлять гражданам за счет средств бюджетов разных уровней.