Проблема бюджетного федерализма в России

     Следовательно, под бюджетным федерализмом будем  понимать форму бюджетного устройства в федеративном государстве, которая  предполагает учет интересов всех участников бюджетного процесса на основе достижений компромисса и самостоятельного управления функционированием всех звеньев бюджетной системы. 

     2. Проблемы формирования российской модели бюджетного федерализма 

     Существующий  механизм бюджетного федерализма в  России тяготеет к централизованному  типу бюджетного устройства. В настоящее время в России имеются следующие виды взаимоотношений в рамках бюджетного федерализма:

• «раздельные» налоги (федеральные, региональные и местные);
• «сквозные» федеральные налоги, которые делятся под твердым нормативом между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации;
• финансовые трансферты субъектам из федерального бюджета, не имеющие конкретного целевого назначения и выполняющие функцию финансовой помощи нуждающимся и особо нуждающимся регионам;
• дотации, субсидии, субвенции;
• целевые федеральные программы в их территориальном аспекте;
• взаимные расчеты;
• бюджетные ссуды;
• обособленные системы финансовых взаимоотношений внутри регионов.

     Анализ  действующей практики позволяет  сделать вывод о том, что в  механизме межбюджетных отношений в России одновременно действуют два принципа: с одной стороны, унифицированный подход к регионам при формировании бюджетных доходов (на основе твердого закрепления единого для всех субъектов норматива отчислений налога на добавленную стоимость и законодательно установленной предельной ставки налога на прибыль, зачисляемого в федеральный бюджет); с другой стороны – дифференцированный подход на стадии формирования расходной части бюджета. Это приводит к возникновению встречных финансовых потоков, негативные последствия которых в большей степени испытывают те регионы, которым предназначены бюджетные трансферты.

     Временной разрыв, возникающий в процессе движения средств из региона в федеральный  бюджет, а затем из федерального бюджета в региональные, вынуждает отдельные субъекты прибегать к различного рода займам и кредитам. Применение единых нормативов отчислений от подоходного налога, налога на прибыль в федеральный бюджет независимо от социально-экономического положения региона, характера трансфертов ставит регионы в действительности в неравные условия и тем самым усугубляет положение тех субъектов, которые нуждаются в финансовой поддержке государства.

     Укрепление  финансовой стабильности регионов, формирование региональных финансов как целостной системы предполагает координацию и согласование различных форм финансовой помощи центра. Существующая система межбюджетных отношений приводит в ряде случаев к необоснованному завышению расходов федерального бюджета вследствие многоканального финансирования одних и тех же бюджетных потребностей субъектов Федерации.

     Одним из последствий такого подхода является потеря стимулов субъектов Федерации  к развитию собственной доходной базы и сокращению расходов. Федеральные  органы управления в этих условиях теряют возможность должного контроля за эффективностью использования финансовой поддержки, предоставляемой субъектам Федерации из центра. Другим следствием такой недостаточно скоординированной финансовой поддержки регионов является размывание инвестиционного блока расходов федерального бюджета. Все это не способствует сокращению дефицитности бюджетов субъектов Федерации, снижению встречных финансовых потоков.

     Наименее  проработанным вопросом в системе  бюджетных взаимоотношений регионов и центра в российских условиях является вопрос повышения доходности бюджетов всех уровней. В связи с этим вопросы развития регионов на базе собственного экономического потенциала приобретают особое значение.

     Здесь многое зависит от сценария развития российской экономики, выбора основных направлений инвестиционной, структурной, внешнеэкономической общероссийской политики. Ясности в этом важнейшем для страны вопросе нет. В случае сохранения ресурсно-сырьевой специализации России на внешних рынках производственная инвестиционная деятельность будет по-прежнему смещаться на северо-восток страны. Если, например, будет поставлена задача снижения зависимости от импорта продовольствия, то приоритетным станет ускоренное развитие плодородных и трудообеспеченных южных регионов. В случае же поддержки и дальнейшего развития высоких технологий, диверсификации экспорта будет возрастать экономический потенциал крупных научно-технических центров европейских районов, на Урале, юге Сибири. Очевидно, что характер развития экономики регионов России будет определять и их будущую бюджетную доходность.

     Бюджетное регулирование в России в настоящий  момент сводится в основном к регулированию  межбюджетных отношений, что нельзя признать оправданным. При такой  постановке вопроса отношений между  налогоплательщиками, формирующими доходный потенциал бюджетной системы, и бюджетами разного уровня, а также отношения между бюджетополучателями и бюджетами остаются за рамками реформирования бюджетной системы. До сих пор не полностью решен основополагающий вопрос бюджетного устройства – разграничение доходных и расходных полномочий, а также ответственности между органами власти различных уровней.

     Перечисление  трансфертов, оказание финансовой поддержки  регионам подвержены политическому  лоббированию. До сих пор отдельные  регионы занимают особое положение в бюджетной системе, выторговывая для себя привилегии и льготы, что, по сути, означает принижение интересов других субъектов Федерации.

     В рамках действующей системы межбюджетных отношений трудно разрабатывать  и тем более реализовывать стратегические планы, проводить рациональную и прозрачную бюджетную политику, уменьшать финансовую зависимость от федерального центра, так как существенные условия межбюджетных взаимоотношений постоянно изменяются. Это, в свою очередь, снижает ответственность региональных руководителей за исполнение бюджетов, подталкивает их к различным формам сепаратизма.

     При определении расходных полномочий того или иного уровня власти следует  исходить из «радиуса эффективности» той или иной услуги оказываемой  населению. Предоставление услуг, которыми пользуется местное население, должно осуществляться органами местного самоуправления. Услуги (блага), которыми пользуются несколько сообществ, должны предоставляться властями субъектов Федерации, а услуги, которыми могут воспользоваться или которые оказывают воздействие на население всей страны, должны исходить и соответственно финансироваться из федерального центра.

     В случае несоответствия радиуса эффективности  услуги статусу органа власти, который  ее предоставляет, неизбежны перекосы в распределении ресурсов и, как следствие, недофинансирование тех или иных услуг, недовольство населения, неправильное распределение полномочий по использованию бюджетных средств. Нарушение принципа соответствия радиуса эффективности статусу органа власти всегда ведет к неоправданным расходам финансовых ресурсов.

     Распределение полномочий по выполнению тех или  иных функций за органами власти целесообразно  осуществлять также исходя из возможности  лучшего их исполнения данными органами. Как правило, ответственность за выполнение отдельных функций необходимо закреплять за тем органом власти, который находится на более низкой ступени государственной пирамиды власти, но который может лучше других справиться с ее решением.

     Данный  принцип предполагает политическую эволюцию в сторону демократизации форм государственной власти в направлении перераспределения полномочий на нижний уровень власти. Эта тенденция характерна для большинства стран мира. В то же время нельзя не видеть и не учитывать трудности, с которыми объективно сталкиваются те, кто реально осуществляет децентрализацию органов власти. Остановимся на особенностях этих трудностей.

     Прежде  всего, практика показывает сложность  однозначного разграничения полномочий между вышестоящими и нижестоящими органами управления, что неизбежно ведет к дублированию выполнения отдельных функций. Это выражается в том, что отдельные услуги (функции) государства финансируются по разным программам, а иные вообще не финансируются и не реализуются.

     Далее, необходимо учитывать и тот факт, что заработная плата, образовательный уровень государственных служащих в регионах, как правило, ниже по сравнению с сотрудниками, занимающими аналогичные должности в центре. Ротация сотрудников на местном уровне – процедура более сложная, чем в центре, где больше выбор необходимых специалистов и соответственно выше конкуренция. А это означает, что в ряде случаев трудно обеспечить сопоставимое качество услуг, которое может быть предоставлено федеральными и региональными органами власти, что ослабляет преимущества децентрализации.

     При разграничении полномочий необходимо учитывать и обстоятельства, оказывающие  воздействие на людей, проживающих  за пределами соответствующих территорий. Так, например, вопросы дошкольного, школьного образования лишь формально можно отнести к вопросам местного значения или к вопросам субъектов Федерации, так как низкое качество образования в конечном счете отрицательно отразится на жизни всего общества. Люди без образования уже сегодня являются основой криминальной среды. Можно привести и другие примеры. Вывод, который следует из вышеизложенного, состоит в том, что внешние факторы могут в ряде случаев оказаться определяющими при разграничении полномочий. Вопросы о том, какие общественно значимые услуги должны предоставляться населению, какие социальные стандарты должны обеспечиваться в том или ином регионе, могут выходить за пределы юрисдикции принявшего их органа власти.

     Россия  – многонациональное, многоконфессиональное  государство. Лоббирование выгод для развития национальных регионов может приводить и приводит к углублению регионально-этнических и религиозных противоречий. Поэтому важно оценивать способность региональной децентрализации содействовать развитию территорий или распаду государства. Поскольку децентрализация ведет к расходованию средств на более низком уровне власти, то может возникнуть ситуация невозможности федерального центра контролировать макроэкономические процессы, решать проблемы, связанные со стабилизацией общества.

     Наконец, важно помнить о том, что передача расходных полномочий нижестоящим органам власти, не подкрепленная соответствующими ресурсами, таит в себе большие опасности для государства, общества в целом, нежели централизация этих функций. Общество скорее может согласиться с временным недополучением определенных услуг, формально гарантированных российской Конституцией, чем с выборочным методом предоставления этих услуг в отдельных регионах.

      Процесс формирования российской модели бюджетного федерализма прежде всего должен включать законодательное оформление трех приоритетных для России составляющих бюджетного устройства:

• совокупности механизмов формирования доходного потенциала бюджетов всех уровней (а не только разграничения налоговых полномочий и доходных источников между органами власти различных уровней);
• комплекса мер по организации исполнения бюджетов всех уровней, ориентированных на формирование рациональной структуры расходов, на единую систему контроля за исполнением как доходной, так и расходной части всех бюджетов;
• системы межбюджетных отношений, включающей как механизм разграничения расходных и доходных полномочий и ответственности, так и взаимоувязанный комплекс методов оказания финансовой помощи субъектам РФ.

     Главным принципом организации системы государственного бюджетного регулирования должна стать сбалансированность государственных финансовых ресурсов во всех звеньях бюджетной системы, а основным методом реализации данного принципа должен стать программно-целевой подход.

     Бюджетная система России, определенная в Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 г. и на период до 2001 г., базируется на идее усиления централизации финансовых ресурсов и контроля со стороны федерального центра. Такой подход для современных условий России представляется сомнительным. Подъем экономики регионов уже сегодня во многом предопределяется политикой местных властей. А это требует, с одной стороны, расширения их самостоятельности, а с другой – повышения ответственности, что трудно осуществить при усиливающейся централизации бюджетных средств.

     Одной из первоочередных проблем реформирования межбюджетных отношений в России является разграничение расходных  полномочий бюджетов всех уровней. Данный вопрос в Бюджетном кодексе РФ не получил однозначного ответа. Область «совместного финансирования» обозначена весьма обширно: от государственной поддержки отраслей народного хозяйства до социальной защиты населения.

     После установления сфер ответственности  бюджетов различных уровне встает задача определения потребности бюджетов в финансовых ресурсах для выполнения возложенных на них функций. Только после решения этой проблемы можно приступить к созданию механизма для разделения доходных источников, и прежде всего в части налоговых платежей, который должен заинтересовать (стимулировать) регионы в развитии своего доходного потенциала.