Отчечественная и зарубежная практика финансового регулирования территориальных пропорциий

Такая система организации  государственных финансов характеризуется  отсутствием единства. Это означает, что каждое подразделение государственного управления (федерация, штаты, местные  органы) самостоятельно составляет и  утверждает свой бюджет, разрабатывает  и осуществляет налоговую политику, управляет долгом. Бюджеты штатов не входят в федеральный бюджет, а местные бюджеты – в бюджеты штатов.

Центральное место в системе  государственных финансов США занимает финансовая система федерации и  федеральный бюджет. О чем свидетельствуют  сложившиеся в последние три  десятилетия параметры распределения  и перераспределения средств  между бюджетами трех уровней: около 65% совокупных расходов консолидированного бюджета проходят через федеральный  бюджет и 35% - доля остальных двух уровней, которая между штатами и местными органами власти в пропорции 2/1.

За федеральными органами закреплены расходы общенационального  значения (на военные цели, международные  дела; на финансовую поддержку каких-либо отраслей и секторов национального  хозяйства; на содержание федерального государственного аппарата; на управление федеральным государственным долгом и т.п.). На долю властей штатов и  местных органов приходится значительная часть государственных расходов, связанных с финансированием  социальных нужд местного хозяйства, административного  аппарата. Что касается доходов, то основным источником доходной части  бюджета являются налоговые поступления. Причем, в доходах федерального бюджета  преобладают прямые налоги, в доходах  штатов – косвенные, а в доходах  местных органов власти – поимущественные  налоги (об их процентном соотношении  см. далее).

В США бюджеты регулируются через систему дотаций и отчислений. Движение ресурсов происходит одновременно по четырем каналам: из федерального бюджета – в бюджеты штатов и местные бюджеты; из бюджетов штатов – в местные бюджеты; из местных  бюджетов – в бюджеты штатов; между местными бюджетами.

Идейные истоки американского  федерализма были сформулированы в  свое время А. Гамильтоном, Дж. Мэдисоном и Дж. Джеем. Они рассматривали федеративное государство как сложное единое целое, в основе которого двухуровневая структура и обоюдное невмешательство в сферу полномочий как федерального центра, так и субъекта федерации. В США в 1787 г. была установлена федеративная форма государственного устройства, основанная на предельно жестком разграничении предметов ведения между Вашингтоном и штатами страны. Данная модель бюджетного федерализма использовалась ими в качестве доктрины государственного строительства при разработке Конституции США. Она подверглась в 30-х годах ХХ столетия критической переоценке Дж. Кларком, Т. Даем, Э. Коруином, родоначальниками теории «дуалистического федерализма», положившими в его основу договорные отношения между субъектами страны. В этой модели отсутствовал момент иерархичности.

Столица государства и  его регионы трактовались ими  как равноправные центры власти. Данная модель предполагала добровольный союз суверенных политических сообществ, объединяющихся во имя ясноосознаваемых преимуществ единства и соглашающихся передать федеральному правительству строго определенный круг полномочий, исчерпывающим образом описываемых Конституцией США. В сфере компетенций федеральный центр и субъекты федерации полностью сохраняют свой суверенитет. При этом цент не столько компенсирует слабости субъектов, сколько предотвращает их ошибочные шаги, мотивированные соображениями краткосрочной выгоды; однако вмешательство центра представляется как исключение. Основу организации бюджетных связей оставляют горизонтальные отношения, вследствие чего модель получила название layer-cake federalism (подобный слоеному пирогу).

Позднее теория «дуалистического федерализма» была трансформирована в  теорию «кооперативного федерализма». В рамках модели «кооперативного  федерализма» власть федеративного  центра США распространилась на все  сферы ведения органов государственной  власти, в том числе и находящиеся  в компетенции штатов. Основной упор был сделан на взаимодействие ветвей власти, что и объясняет термин «кооперативность». Регионы, включенные в единую систему власти, участвовали в осуществлении общенациональной политики, наделяя себя функциями, которые наиболее эффективно способен выполнять субнациональный уровень управления. В 1970-1980-е гг. в США сформировались новые концепции федерализма: теория «конкурентного федерализма», теория «технократического федерализма», теория «федеративного общества», теория «нового федерализма».

Американский федерализм, никогда не являвшийся набором застывших  правил, зафиксированных в Конституции, в течение уже более чем 200 лет  представляется динамичным многомерным  процессом, в котором можно выделить конституционные, административные, политические и экономические аспекты.

Основным источником доходной части бюджета являются налоговые  поступления. При этом виды взимаемых  налогов, их ставки, суммы сборов распределяются по уровням так, чтобы определить потребности страны и граждан, избегая  в то же время чрезмерного налогового бремени. Одна из особенностей налоговой  системы и системы государственного регулирования в США состоит  в том, что некоторые виды налогов  взимаются на всех трех уровнях, другие – лишь на одном (или двух) уровнях.

Главный принцип американской модели бюджетного федерализма состоит  в обеспечении практической независимости  полномочий в области налогообложения  штатов и федерального правительства. Уровни налогов достаточно твердо закреплены за относительно самостоятельными, формируемыми преимущественно за счет собственных  источников, бюджетами. Федеральные  налоги в США поступают преимущественно  в федеральный бюджет, налоги штатов – бюджеты штатов, местные налоги – в местные бюджеты.

В современном виде налоговая  система США, служащая инструментом развития рыночных отношений, достаточно сложна и разнообразна. Согласно законодательству, правом устанавливать собственные  налоги обладает не только федеративное правительство, но и правительство  штатов и территорий, а также местные  органы власти в городах, графствах, округах и т.д.

За федеративными органами закреплены расходы общенационального  значения (на военные цели и международные  дела; на финансовую поддержку каких-либо отраслей и секторов национального хозяйства; на содержание федерального государственного аппарата; на управление федеральным государственным долгом и т.д.). На долю властей штатов и местных органов приходится значительная часть государственных расходов, связанных с финансированием социальных нужд местного хозяйства, административного аппарата. При этом федеральные налоги едины и обязательны для всех жителей страны, в то время как местные налоги территориально различаются.

Основным источником доходной части бюджетов являются налоговые  поступления. В доходах федерального бюджета преобладают прямые налоги, в доходах штатов – косвенные, в доходах местных органов  власти – прямые, поимущественные  налоги.

Американская модель бюджетного федерализма характеризуется высокой  степенью фискальной автономии субнациональных органов власти как в части расходования бюджетных средств, так и в сфере формирования доходной части их бюджетов. Структура доходной части бюджета каждого из уровней обладает существенными отличиями:

- для федеральных налогов  характерна прогрессивная шкала,  поэтому основное бремя их  уплаты ложится на наиболее  обеспеченные слои населения;

- местные налоги  имеют  плоскую или в некоторых случаях  регрессивную шкалу, что способствует  более равномерному участию жителей  той или иной территории в  формировании доходной части  ее бюджета.

Наиболее значимым источником федерального бюджета США является индивидуальный подоходный налог.

Штаты США обладают широкими налоговыми полномочиями, имеют право  вводить такие же прямые налоги, как и на уровне федерации, определять ставки и базу налогообложения. Одним  из основных источников доходов штатов является налог на продажи.

Муниципалитеты США имеют  разный уровень доступа к поступлениям от местных налогов, поскольку на их взимание требуется получать разрешение штатов. Источниками доходов местных  бюджетов является: налог на недвижимость, налог на продажи, различные сборы  и иные виды поступлений. Применяемая  в США модель, характеризуемая  высокой степенью децентрализации  управления налогово-бюджетными процессами по вертикали власти и бюджетной  системы, сочетается с приоритетностью  федерального законодательства, гарантирующего соблюдение общегосударственных интересов  и возможность федерального центра оказывать в основном целевую  финансовую поддержку территориальным  образованием, не ставит целей по выравниванию территорий, налоговый потенциал  которых оказывается ниже среднего уровня.

Как отмечалось выше, разделение налоговых источников и широкие  права штатов и муниципалитетов  в сфере налогообложения США  заложили основу вертикальной сбалансированности бюджетной системы страны. С 1988г. механизм бюджетного самофинансирования был дополнен системой  финансирования федеральных целевых программ, осуществляемой в форме целевых трансфертов, предоставляемых на условиях встречного финансирования. В настоящее время  в США реализуется более 500 целевых  федеральных программ финансирования нужд штатов и графств с помощью целевых трансфертов. В целом трансферты из федерального бюджета США покрывают около 20% расходов штатов и, в первую очередь, используются для повышения благосостояния населения. Большинство из программ попадают под действие федеральных законов. При этом много программ осуществляются правительствами штатов (в этом случае расходы разделяются между штатами и федерацией).

Как правило, доходные части  всех уровней бюджетов, включая бюджеты  субъектов федерации и местные  бюджеты, лишь в малой степени  пополняются за счет финансовой помощи или ссуды от вышестоящих бюджетов. Межбюджетное регулирование в США  используется федеральным центром  как средство реализации своей региональной политики, обеспечивая финансовую поддержку  штатов на основе программно-целевого подхода. В модели межбюджетных трансфертов  доминируют два типа целевых грантов.

Первый тип представляет «блок-гранты», предназначенные для финансирования достаточно широкого спектра расходных статей при установлении ограничений на перераспределение средств меду этими статьями. Они выделяются на здравоохранение, социальное обеспечение, финансирование расходных групп. Второй тип – это «категорийные гранты», в рамках которых выделяются средства на финансирование отдельной расходной программы.

Особенностью американской модели можно считать также и  то, что около половины всего объема целевой финансовой мощи предоставляется  на долевой основе, то есть выделение  средств бюджетами вышестоящего уровня происходит только при условии  финансирования органами власти нижестоящего уровня определенной доли расходных  статей, охваченных действием гранта. В США применяются все основные виды специальных грантов: формульные, проектные, проектные формульные, гранты с открытым финансирование и особые гранты. Большинство целевых грантов носит характер закрытого финансирования с заданными верхними пределами сумм, что обусловлено необходимостью ограничению роста федеральных расходов.

Целью совершенствования  финансовой системы США, обеспечивающей сочетание интересов территорий и групп населения, является поддержание  государственности, сохранение упорядоченности  общественной жизни.     

3. Рекомендации по выравниванию  межтерриториальных пропорций.

В области межбюджетных отношений  необходимо продолжить работу по достижению оптимального баланса между объективно необходимым выравниванием бюджетной  обеспеченности и созданием стимулов для экономического роста и увеличения налогового потенциала субъектов Российской Федерации и муниципальных образований  и снижению уровня их дотационности.

Структура и целевая направленность межбюджетных трансфертов показывают, что основную долю в них занимают межбюджетные трансферты, направляемые на обеспечение текущих расходов. Финансовая помощь из федерального бюджета  помогает обеспечить сбалансированность консолидированных бюджетов субъектов  Российской Федерации и исполнение их расходных обязательств. Однако при сохранении преимущественной роли межбюджетных трансфертов текущего характера субъекты Российской Федерации, имеющие низкий уровень экономического потенциала, будут продолжать доставаться  зависимым от финансовой помощи из федерального бюджета и недостаточно заинтересованными в самостоятельном экономическом развитии.

По мнению Счетной палаты, необходимо повысить роль и значение межбюджетных трансфертов, имеющих долгосрочный инвестиционный характер и направляемых на формирование структурных сдвигов в региональной экономике и повышение их налогового потенциала.

Необходимость формирования интегрированной системы выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований связана с решением следующих проблем действующего механизма такого выравнивания: отсутствие объективных критериев формирования Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации; недостаточная разработанность подходов к оценке налогового потенциала регионов, муниципальных районов, поселений; излишняя сложность алгоритма расчета индекса бюджетных расходов; отсутствие в Бюджетном кодексе РФ критериев формирования региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов; закрепление в Бюджетном кодексе РФ права формирования субъектами Федерации фондов финансовой поддержки поселений; отсутствие критериев выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов и поселений.

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Федерации  в настоящее время формируется  не на основе объективных критериев, а исходя из возможностей Федерального бюджета по оказанию финансовой помощи субъектам Федерации. Причиной такой  ситуации является несбалансированность доходных и расходных полномочий регионов и муниципальных образований. В рамках предлагаемой интегрированной  системы выравнивания бюджетной  обеспеченности будет обеспечено поступление  оперативной информации о складывающейся сбалансированности региональных и  муниципальных бюджетов. Это позволит комплексно использовать одновременно три инструмента выравнивания бюджетной  обеспеченности: уточнение расходных  полномочий региональных и местных  властей; уточнение из доходных полномочий; дотации из бюджета вышестоящего уровня бюджетам нижестоящего уровня. Тем самым будет введен четкий критерий образования и использования  Федерального фонда финансовой поддержки  субъектов Федерации – формирование этого фонда на основе потребностей региональных и местных бюджетов, оптимизированных за счет уточнения  их доходных и расходных полномочий. Данный подход позволяет преодолеть еще одну проблему формирования фондов финансовой поддержки – трудности  с полной формализацией распределения  дотаций. Так, в 2010 г. только 70% межбюджетных трансфертов распределялись на основе методик с использованием формализованных  алгоритмов, 30% - по решениям федеральных органов власти. При полноте информации, поступающей непосредственно из регионов и муниципальных образований, возможности формализации предоставления дотаций существенно возрастут.