Особенности межбюджетных отношений в России

Распределение дотаций на выравнивание бюджетной  обеспеченности поселений между  поселениями и (или) заменяющие их дополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты  поселений утверждаются законом  субъекта РФ о бюджете субъекта РФ. Данные дотации образуют региональный фонд финансовой поддержки.

Совокупность  субсидий местным бюджетам из бюджета  субъекта Российской Федерации образует региональный фонд софинансирования расходов.

Совокупность  субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации образует региональный фонд компенсаций.

Прежде  чем принимать решение об оказании финансовой помощи муниципальному образованию, региональные органы власти вправе и  должны осуществлять проверку ее целесообразности. Таким образом, чтобы помощь из Фонда Финансовой Поддержки Муниципальных Образований (ФФПМО) не превратилась в канал финансирования недостаточно эффективного управления территориями, органы власти субъекта Федерации вправе проверять, какая работа ведется на местах по увеличению доходов местных бюджетов, а также по выполнению законодательства по их расходованию при соблюдении необходимых мер экономии. Однако, единая методика подобного распределения, равно как и в целом практика межбюджетных отношений внутри регионов, пока не сложилась. Существуют отдельные подходы, ведутся поиски наиболее оптимальных решений, соответствующих условиям различных типов регионов России.

Число регионов за 2005, где зависимость  местных бюджетов от регионального  была выше 50%, увеличилось с 33 до 40, а выше 60% - с 19 до 23, выше 70% - с 12 до 15 регионов. Хотя надо признать, что позитивные сдвиги в плане регулирования межбюджетный отношений на местном уровне все-таки происходят. Новые редакции БК РФ (с 26.04.07) предусматривают создание и введение начиная с 2007 г. 2 уровневой местной бюджетной системы, что окажет, на наш взгляд, позитивное влияние на гибкость и эффективность межбюджетных отношений.

Отметим, что предлагаемые новыми редакциями БК РФ изменения в структуре бюджетной  системы обусловлены тем, что в соответствии с действующими нормами БК бюджетная система Российской Федерации имеет 3 уровня, реально в большинстве субъектов РФ присутствует 4 уровня. Так, в 34 субъектах Федерации созданы местные бюджеты 2 уровней, в 15-местные бюджеты на уровне поселений и районные "государственные" бюджеты. Кроме того, в составе бюджетов районов имеются сметы доходов и расходов поселков и сельских администраций. При этом число местных бюджетов возрастет с 11-12 тыс., до 28-30 тыс.

По уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступает большинству федеративных государств, однако формально сохраняет крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий. Основная часть расходов региональных и местных бюджетов, включая заработную плату в бюджетной сфере, а также финансирование сети бюджетных учреждений регламентируется централизованно установленными нормами. До 95 % налоговых доходов региональных и местных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов и сборов. Зависимость региональных и местных бюджетов от установленных Бюджетным кодексом РФ пропорций (нормативов) распределения федеральных налогов подрывает стимулы к проведению   структурных   реформ,   привлечению  инвестиций,   развитию   налогового   потенциала территорий и повышению собираемости налогов. Несмотря на тенденцию к формализации распределения финансовой помощи, а также на совершенствование регионального законодательства по бюджетному процессу и межбюджетным отношениям в субъектах Федерации, трансферты по-прежнему распределяются без четких критериев и процедур, что требует дальнейшего развития методологии бюджетного выравнивания.⁷

Противоречия между децентрализацией бюджетных ресурсов, формальной централизацией налогово-бюджетных полномочий усугубляются неустойчивостью макроэкономических условий, слабостью демократических институтов, неразвитостью рынков капиталов и низкой мобильностью факторов производства, завышенными социальными ожиданиями и требованиями к государству, резкими различиями в бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Региональные и местные бюджеты остаются недостаточно прозрачными, отсутствует целостная система мониторинга состояния и качества управления государственными и муниципальными финансами (общественными финансами), результаты которой были бы доступны не только органам власти разных уровней, но и населению, инвесторам и кредиторам. Все выше обозначенное позволяет делать выводы о нерациональном использовании бюджетных средств, уменьшении объема и качества бюджетных услуг, подрыве • предпосылок для устойчивого экономического роста, усложнении условий для проведения структурных реформ, искажении условий равной конкуренции, ухудшении предпринимательского и инвестиционного климата, дальнейшем усилении межрегиональных диспропорций, росте социальной и политической напряженности.

В настоящее время в Республике Северная Осетия-Алания практика межбюджетных отношений реализуется в весьма сложных условиях. Как и в подавляющем большинстве депрессивных регионов, в республике наличествуют, кроме общероссийских, и свои нерешенные проблемы, к которым относятся неполная обоснованность и закрепление расходных полномочий для каждого уровня бюджетной системы; недоработанность системы финансовой поддержки муниципальных

образований республики из республиканского бюджета; отсутствие комплексного подхода к выравниванию социально-экономического развития г. Владикавказа, муниципальных районов, городских и сельских поселений республики; нерешенность вопросов усиления заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении налогового потенциала и росте собственных бюджетных доходов; слабая нормативная база для обоснования потребностей в бюджетных расходах и т.д. Все это только способствует умножению сложностей в межбюджетных отношениях республики, увеличению дотационное™ бюджетов муниципальных образований, росту объема встречных финансовых потоков. Практика межбюджетных отношений бюджетной системы Республики Северная Осетия-Алания складывается следующим образом. В 2005 году в республику из федерального бюджета в порядке финансовой помощи (трансфертов) поступило 2445,0 млн.рублей (или 100 % от заложенных в федеральном бюджете). Из поступивших в 2005 году сумм из республиканского бюджета оказана финансовая помощь местным бюджетам в размере 2066,0 млн.рублей, что составляет 100 процентов от предполагаемых к выплате сумм. В бюджеты районов и г. Владикавказа в 2005 году было перечислено на 141.0 млн.рублей больше дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, чем в 2004 году.

На 2006 год запланированная сумма трансфертов из федерального бюджета составляет 3404,4 млн.рублей, из которых 2420,5 млн.рублей, или 71,1 процента в виде трансфертов (дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности), подлежат перечислению в местные бюджеты республики, что является самым высоким показателем с 1998 года (когда удельный вес

фонда финансовой помощи муниципальным образованиям составил 29,1 % ), если не считать 2005 год, когда в местные бюджеты было перечислено 84,5 процента трансфертов, однако номинально сумма планируемых к передаче в муниципальные образования на 2006 год трансфертов больше на 354,5 млн.рублей. При этом необходимо отметить, что запланированные трансферты в полном объеме бюджетам муниципальных образований республики перечислялись только в те годы, когда фактические суммы трансфертов из федерального бюджета соответствовали плановым показателям или превышали их (Динамика трансфертов, перечисляемых из республиканского бюджета в бюджеты муниципальных образований за ряд лет. показывает, что фактические перечисления, которые в 1998 году составили 157,2 млн.рублей, выросли в 13.1 раза и составили 2066,0 млн.рублей по итогам 2005 года. Однако за этот же период рост собственных доходов бюджетов муниципальных образований произошел всего в 4,6 раза: от

319,7 млн.рублей в 1998 году до 1472,5 млн.рублей по итогам 2005 года. Если в 1998 году фактически поступившие объемы собственных доходов муниципальных образований превышали размеры перечисленных трансфертов в 2 раза, то в 2005 году ситуация кардинально поменялась: суммы поступивших трансфертов превысили собственные доходы местных бюджетов РСО-А в 1,4 раза. Все это указывает на очень низкие темпы роста доходов муниципальных образований и отсутствие заинтересованности органов местного самоуправления в расширении доходной базы территорий (Рис. 1). 

Трансферты Собственные доходы

Из запланированного на 2005 год объема трансфертов в бюджет г. Владикавказа назначена самая большая номинальная сумма - 814,4 млн.рублей, что однако на 3,3 процента, или на 28 млн. рублей, меньше суммы собственных (налоговых и неналоговых) доходов данного бюджета. Вместе с тем, если в консолидированный бюджет Ирафского района назначен объем трансферта в размере 101,5 млн.рублей, или в 8.0 раз меньше, чем в бюджет г. Владикавказа, то эта сумма в 13,9 раза превышает плановые показатели собственных доходов района. Если проследить динамику поступления собственных доходов и трансфертов в бюджеты г. Владикавказа и Ирафского района как самого развитого и самого высокодотационного из муниципальных образований первого уровня соответственно, то видно, что доходы бюджета Ирафского района с 1998 года по 2005 год выросли в 2,6 раза, а объемы трансфертов -почти в 9,8 раза; собственные доходы бюджета г. Владикавказа за это же время выросли в 4,5 раза, а объемы трансфертов - в 33.9 раза. Можно сделать вывод, что разрыв между самым высокодоходными и низкодоходными местными бюджетами с годами увеличивается, а собственная база муниципалитетов остается неразработанной (Таблица 3).

Нельзя не отметить тот факт, что бюджетное прогнозирование и планирование в муниципальных образованиях республики находится на недостаточно высоком уровне. Анализ динамики исполнения плановых показателей местных бюджетов республики в 2003-2005 годах показывает, что планы не были выполнены за все три года, более того, намечается тенденция к уменьшению исполнения. Особенно большие перекосы в планировании доходов наблюдается в консолидированных бюджетах Ардонского (исполнение планов на 56,8 %), Дигорского (31,2 %), Ирафского (27,2 %) и Кировского (55,6 %) районов (Таблицы 4 и 5).

Прогнозная потребность всех местных бюджетов республики в расходах составляла в 2005 году 4784.6 млн.рублей, которые были удовлетворены на 91,5 процента (4376,0 млн.рублей), причем за счет собственных доходов бюджетов районов было профинансировано только 33,6 процента (1472,5 млн.рублей) расходных статей, за счет финансовой помощи, оказанной республиканским бюджетом -

2066,0 млн.рублей (около 47,2 процента расходов местных бюджетов). Самая безнадежная ситуация по исполнению расходных статей бюджетов за счет собственных доходов складывается в Дигорском и Ирафском районах. Расходная потребность Дигорского района в 2005 году составляла 241,6 млн.рублей, из которых фактически исполнено 188.67 млн.рублей, или 78.1 %, причем из собственных доходов бюджета района израсходовано 15,9 млн.рублей, или всего лишь 8,4 % финансировования, трансфертами было закрыто 60.7 % расходов на сумму 1 14,5 млн.рублей.

Бюджет Ирафского района был спрогнозирован по расходам на сумму 174,2 млн.рублей, исполнение составило 88,9 % (154,9 млн.рублей), из которых около 4,7 % (7,3 млн.рублей) профинансировано из собственных доходов, а 65,5 % (101,5 млн.рублей) - за счет трансфертов. Вывод может быть только в пользу ликвидации нищенского состояния социально-экономической инфраструктуры муниципальных образований, доходный потенциал которых не перекрывает даже 1/4 их расходных потребностей.

Фактически же за 2005 год с территорий муниципалитетов во все уровни бюджетной системы было мобилизовано всего около 4428,6 млн. рублей, чего при прочих равных условиях смогло бы хватить на удовлетворение 92.6 процента всех расходных потребностей местных бюджетов. ВЫВОДЫ:

1. На территории Республики Северная Осетия-Алания межбюджетные отношения до конца не отрегулированы.

Трансферты из республиканского бюджета определяются с учетом текущих расходов и не оказывают влияния на территориальное перераспределение государственных инвестиций.

Действующая в республике система межбюджетных отношений создала предпосылки для перехода от индивидуального согласования объемов финансовой помощи нижестоящим бюджетам к единым правилам распределения ее на формализованной основе. Однако процесс реформирования идет медленными темпами. Не в полной мере обоснованы и закреплены расходные полномочия для каждого уровня бюджетной системы.

Отсутствует комплексный подход к выравниванию социально-экономического развития муниципальных образований Республики Северная Осетия-Алания с учетом целевых республиканских программ.

Не решены вопросы повышения заинтересованности органов местного самоуправления республики в увеличении налогового потенциала и росте собственных бюджетных доходов, что не способствует сокращению дотационности бюджетов муниципальных образований, снижению объема встречных финансовых потоков.